礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)糾紛（八）丨礦業(yè)權(quán)承包的“前世今生”

2022-08-04 14:08:18
來源：金杜研究院
作者：程世剛孫慧麗易李
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礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)糾紛（八）丨礦業(yè)權(quán)承包的“前世今生”

“承包”一詞在我國經(jīng)濟活動中十分常見，“礦業(yè)權(quán)承包”的概念也早已有之。但礦業(yè)權(quán)承包是否有效，包括哪些類型，其與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃是何區(qū)別，在法律規(guī)定層面有著明顯變化，在司法實踐中也存在諸多爭議。本文特對上述問題進行分析，以期為相關(guān)糾紛解決提供有益思路。

一、礦業(yè)權(quán)承包合同是否有效？

在先問題：“礦業(yè)權(quán)承包”概念是否準確？

礦業(yè)權(quán)作為用益物權(quán)，是否可以成為承包的客體？根據(jù)礦業(yè)權(quán)的特點，結(jié)合對相關(guān)法律法規(guī)的梳理，我們認為，一方面，從承包本身文義角度來看，是指能夠產(chǎn)生收益的一種經(jīng)營行為，如土地承包、公司承包等。因此，承包的客體通常是實體資產(chǎn)，如土地或者公司企業(yè)全部資產(chǎn)。

另一方面，從礦業(yè)權(quán)的用益物權(quán)屬性上看，其本身并不適宜單獨成為承包的客體。礦業(yè)權(quán)體現(xiàn)的是礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)與礦業(yè)權(quán)人占有使用收益權(quán)的分離，其本身是一種法律上的權(quán)利，是受時空限制的用益物權(quán)，不適宜單獨成為承包的客體。

因此，我們認為，“礦業(yè)權(quán)承包”這一用語并不準確，礦業(yè)權(quán)不宜單獨作為承包行為的客體，而需結(jié)合其他實體資產(chǎn)，如礦山土地、機械設(shè)備等，構(gòu)成一個可產(chǎn)生收益的整體，才能成為承包的客體。厘清這一概念，對判斷有關(guān)合同的法律效力，具有一定意義。但是目前的法律規(guī)定及司法實踐通常還是慣用“礦業(yè)權(quán)承包”這一表述。因此，為避免讀者混淆，本文的表述與實踐中通常用法保持一致。

早期實施且現(xiàn)行有效的行政法規(guī)及部門規(guī)章，對礦業(yè)權(quán)承包采取嚴格限制態(tài)度

國務(wù)院《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》（1998年2月12日起施行，2014年修訂）第十五條規(guī)定：“違反本辦法第三條第（二）項的規(guī)定，以承包等方式擅自將采礦權(quán)轉(zhuǎn)給他人進行采礦的，由縣級以上人民政府負責地質(zhì)礦產(chǎn)管理工作的部門按照國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門規(guī)定的權(quán)限，責令改正，沒收違法所得，處10萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，由原發(fā)證機關(guān)吊銷采礦許可證。”

原國土資源部《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國土資發(fā)〔2000〕309號）第三十八條規(guī)定：“采礦權(quán)人不得將采礦權(quán)以承包等方式轉(zhuǎn)給他人開采經(jīng)營。”第六十二條規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)出租方違反本規(guī)定的，礦業(yè)權(quán)人將礦業(yè)權(quán)承包給他人開采、經(jīng)營的，由登記管理機關(guān)按照《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第十五條的規(guī)定予以處罰。”

由此可見，早期實施且現(xiàn)行有效的行政法規(guī)及部門規(guī)章，對礦業(yè)權(quán)承包均采取嚴格限制態(tài)度，甚至有觀點認為法律禁止礦業(yè)權(quán)承包。對此，我們認為，雖然上述規(guī)定較為嚴格，但規(guī)制的均為“以承包等方式擅自將采礦權(quán)轉(zhuǎn)給他人開采經(jīng)營”，即規(guī)制的是“以承包之名，行轉(zhuǎn)讓之實”的行為，而非直接禁止礦業(yè)權(quán)承包。

司法實踐通過對礦業(yè)權(quán)承包的內(nèi)涵外延進行認定，確認礦業(yè)權(quán)承包的合法效力

何為礦業(yè)權(quán)承包，法律規(guī)范中并無明確規(guī)定，加之如前所述，行政法規(guī)、部門規(guī)章對礦業(yè)權(quán)承包嚴格限制，因此，實踐中圍繞礦業(yè)權(quán)承包合同是否有效產(chǎn)生較多爭議。隨著審判實踐的豐富和發(fā)展，最高人民法院（下稱“最高院”）通過對礦業(yè)權(quán)承包的內(nèi)涵外延進行認定，從司法層面確認了礦業(yè)權(quán)承包的合法性。

最高院在2016年7月12日發(fā)布的礦業(yè)權(quán)民事糾紛案件典型案例之四“四川省寶興縣大坪大理石礦與李競采礦權(quán)承包合同糾紛案”中，闡述“若當事人簽訂采礦權(quán)承包合同，同意他人與之共同進行采掘活動或者將開采權(quán)中所包含的經(jīng)營管理權(quán)屬賦予他人，但采礦權(quán)的權(quán)利主體不發(fā)生變更，發(fā)包人作為采礦權(quán)人不退出礦山管理，繼續(xù)履行采礦權(quán)人的法定義務(wù)、承擔相應(yīng)法律責任的，在不違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定的情況下，應(yīng)依法確認其效力。”

（2016）最高法民終641號案民事判決書中亦載明：“采礦權(quán)人在不轉(zhuǎn)移采礦權(quán)權(quán)屬的情況下將采礦權(quán)的部分權(quán)能讓渡給他人使用，自己為此獲得一定收益，承包人通過支付承包費用并投入人力、物力有限制地行使規(guī)定范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源的開采權(quán)并因此獲得相應(yīng)的收益，不具有天然的違法性。”

因此，雖然行政法規(guī)、部門規(guī)章對礦業(yè)權(quán)承包采取嚴格限制態(tài)度，但司法實踐通過對礦業(yè)權(quán)承包內(nèi)涵及外延的梳理，通過將一般的礦業(yè)權(quán)承包與“以承包之名，行轉(zhuǎn)讓之實”進行區(qū)別，肯認了礦業(yè)權(quán)承包合同的效力。這也為2017年出臺的司法解釋打下了基礎(chǔ)。

2017年施行的司法解釋對礦業(yè)權(quán)承包的合法性進行了正面回應(yīng)

《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（2017年7月27日起實施，2020年修正，法釋〔2020〕17號，下稱“《礦業(yè)權(quán)糾紛司法解釋》”）的正式出臺，標志著對礦業(yè)權(quán)承包的合法性進行了正面回應(yīng)。

《礦業(yè)權(quán)糾紛司法解釋》第十二條第一款規(guī)定：“當事人請求確認礦業(yè)權(quán)租賃、承包合同自依法成立之日起生效的，人民法院應(yīng)予支持。”據(jù)此，礦業(yè)權(quán)承包合同原則上有效，且自成立之日起依法生效，當事人請求確認的，人民法院應(yīng)予支持。

二、礦業(yè)權(quán)承包有哪些類型？

實踐中，有土地承包經(jīng)營、企業(yè)承包經(jīng)營、勞務(wù)承包等眾多承包類型。但是，關(guān)于礦業(yè)權(quán)承包的概念及類型，國家層面仍無具體規(guī)定。參考最高院相關(guān)司法判例，以及貴州省高級人民法院、原貴州省國土資源廳印發(fā)的《關(guān)于處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦采礦權(quán)案件的若干意見（試行）》（黔高法〔2005〕92號）等規(guī)定，礦業(yè)權(quán)承包主要分為勞務(wù)性承包和經(jīng)營性承包。

（一）勞務(wù)性承包

勞務(wù)性承包合同是指以下情形：（1）采礦權(quán)主體將煤炭采挖等工作承包給他人，但自己依法經(jīng)銷煤炭，進行采礦手續(xù)管理的；（2）采礦權(quán)主體自己組織開采，但將煤炭承包給他人依法進行銷售的。勞務(wù)性承包合同自簽訂之日起生效，但當事人另有給定的除外。

最高院在2016年7月12日發(fā)布的礦業(yè)權(quán)民事糾紛案件典型案例之五“資中縣鴻基礦業(yè)公司、何盛華與呂志鴻勞務(wù)承包合同糾紛案”中闡述：“勞務(wù)承包在礦山企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營中大量存在，恰當認定承包合同的性質(zhì)和效力有利于穩(wěn)定交易秩序和維護交易安全。采礦權(quán)人將采礦任務(wù)發(fā)包給承包人完成，向承包人給付一定的勞務(wù)報酬，享有承包人的勞務(wù)成果的，其性質(zhì)應(yīng)認定為勞務(wù)承包合同。礦產(chǎn)資源勘查、開采的勞務(wù)承包不發(fā)生采礦權(quán)人主體的變更，不屬于以承包形式轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)，不受合同須經(jīng)國土資源主管部門批準始生效的法律規(guī)制，在不違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定的情況下，合同應(yīng)確認合法有效。”

（二）經(jīng)營性承包

經(jīng)營性承包，一般指礦業(yè)權(quán)人將礦產(chǎn)資源在一定期限內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)讓渡給他人，承包人向礦業(yè)權(quán)人支付相應(yīng)的承包費用，并由礦業(yè)權(quán)人繼續(xù)履行其法定義務(wù)和承擔相應(yīng)責任。

最高院在（2017）最高法民再176號民事判決書中認為，“根據(jù)上述約定，遠洲公司雖是將案涉煤礦的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)交由范萬章，但是有兩年的期限，并且遠洲公司仍要繼續(xù)履行采礦權(quán)人的法定義務(wù)，如辦理各項手續(xù)、保證范萬章能夠正常生產(chǎn)經(jīng)營等，并且承擔非因范萬章原因?qū)е碌慕?jīng)營風險。另一方面，在范萬章經(jīng)營管理不善或嚴重違法經(jīng)營時，遠洲公司有權(quán)解除該合同、更換經(jīng)營者。這些約定均表明遠洲公司讓渡的僅是案涉煤礦在一定期限內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，并不是采礦權(quán)全部權(quán)益，雙方?jīng)]有變更采礦權(quán)主體的意思表示，且遠洲公司不退出煤礦的管理。故從上述約定看，《露天煤礦開采協(xié)議書》應(yīng)認定為采礦權(quán)承包合同，而非變更采礦權(quán)主體的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同。”

三、礦業(yè)權(quán)承包與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓、礦業(yè)權(quán)租賃的區(qū)別

（一）礦業(yè)權(quán)承包與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的區(qū)別

（二）礦業(yè)權(quán)承包與礦業(yè)權(quán)租賃的區(qū)分

如前所述，法律法規(guī)沒有對“礦業(yè)權(quán)承包”的內(nèi)涵進行明確規(guī)定。事實上，對采礦權(quán)的有償讓渡使用在法律性質(zhì)上是一種“出租”行為，承包與租賃的實質(zhì)都在于當事人以支付租金或承包費的方式，獲得采礦權(quán)一定期限內(nèi)的經(jīng)營收益權(quán)。因此，我們認為，兩者的實質(zhì)差異并不明顯。

正因為如此，關(guān)于兩類合同的效力問題，司法解釋將礦業(yè)權(quán)承包和采礦權(quán)出租作了相同規(guī)定，即《礦業(yè)權(quán)糾紛司法解釋》第十二條第一款規(guī)定，當事人請求確認礦業(yè)權(quán)租賃、承包合同自依法成立之日起生效的，人民法院應(yīng)予支持。

由上述分析可知，面對礦業(yè)權(quán)二級市場中承包、租賃、轉(zhuǎn)讓等多種流轉(zhuǎn)方式，司法實踐應(yīng)當在尊重當事人意思自治的基礎(chǔ)上，依法準確認定合同性質(zhì)和效力，當然同時應(yīng)注意避免架空行政機關(guān)對實際勘查、開采行為的行政監(jiān)管。尤其在涉及合同性質(zhì)的認定上，不應(yīng)拘泥于合同名稱，應(yīng)當根據(jù)合同約定的具體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容和實際履行情況，探求當事人真實意思表示，正確界定合同性質(zhì)及其法律適用。當事人在簽訂類似合同時，也應(yīng)全面分析和判斷可能存在的法律風險，并盡量合法合規(guī)開展商業(yè)活動。

后記

基于多年來代理大量礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)類案件的實踐經(jīng)驗，我們編寫了《礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)糾紛實務(wù)焦點問題案例精析》一書，并已由法律出版社出版。

在該書的基礎(chǔ)上，我們在“金杜研究院”開辟“礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)糾紛”專欄，逐步推送相關(guān)文章，主要涉及礦業(yè)權(quán)出讓、礦業(yè)權(quán)及礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)讓、礦業(yè)權(quán)租賃、礦業(yè)權(quán)承包、礦業(yè)權(quán)合作、礦業(yè)權(quán)抵押、礦業(yè)權(quán)侵權(quán)、建設(shè)項目壓覆礦業(yè)權(quán)等諸多問題。

篇幅所限，我們推送的文章主要以法律問題分析而非案例探討的方式呈現(xiàn)，如您希望了解更多的案例分析內(nèi)容，請參閱《礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)糾紛實務(wù)焦點問題案例精析》一書。