礦產(chǎn)資源壓覆儲(chǔ)量的確定（下）
文/夏偉、崔煜民、蔣帥、瞿虹、梁逸秋

我們?cè)谇拔摹?a href="http://m.sihwdk.cn/news/laws/2023/0915/9212.html">礦產(chǎn)資源壓覆儲(chǔ)量的確定（上）》中初步介紹了確定礦產(chǎn)資源壓覆儲(chǔ)量的方法、壓覆范圍的基本概念和構(gòu)成、確定壓覆范圍的基本情形。在下篇中，我們嘗試在此基礎(chǔ)上繼續(xù)梳理礦產(chǎn)壓覆資源儲(chǔ)量確定的其他問(wèn)題。
一、確定壓覆范圍的特別情形
多數(shù)情況下，壓覆范圍以壓覆邊界拐點(diǎn)坐標(biāo)圈定的范圍為限，但特別情形下，壓覆范圍會(huì)突破壓覆邊界拐點(diǎn)坐標(biāo)圈定的范圍，進(jìn)而將建設(shè)項(xiàng)目壓覆的整個(gè)礦區(qū)納入到壓覆范圍。引起這種結(jié)果的原因是建設(shè)項(xiàng)目雖然僅僅壓覆了礦區(qū)內(nèi)的部分礦產(chǎn)資源，但壓覆位置處于礦區(qū)的核心區(qū)域，對(duì)于整個(gè)礦區(qū)影響重大，甚至導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)本身已失去價(jià)值。此時(shí)應(yīng)當(dāng)將此種“部分壓覆”作為“全部壓覆”來(lái)看待，在評(píng)估時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)整個(gè)礦區(qū)進(jìn)行評(píng)估。
（一）“全部壓覆”的合理性
在國(guó)家法律法規(guī)層面，目前并沒(méi)有就“全部壓覆”作出具體規(guī)定。只有個(gè)別省份出臺(tái)了地方性法規(guī)對(duì)該情形作出了規(guī)定：

雖然這種做法被以上省份以地方規(guī)范性文件的形式明確下來(lái)，但全國(guó)范圍內(nèi)仍有許多省份未就上述情形作出明確規(guī)定。此外，上述規(guī)定中，除《湖南省國(guó)土資源廳關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源補(bǔ)償有關(guān)問(wèn)題的通知》外，其余規(guī)定僅對(duì)探礦權(quán)的“全部壓覆”予以了規(guī)定。加之各個(gè)地方本身在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中還存在尺度上的差異，種種因素疊加，造成了實(shí)踐中不同省份對(duì)壓覆范圍作出了不同的認(rèn)定，這增加了礦政管理和壓覆補(bǔ)償政策的不確定性，也給司法裁判帶來(lái)了難題。那么，將“部分壓覆”作為“全部壓覆”來(lái)對(duì)待是否存在合理性呢？
我們認(rèn)為，如果壓覆區(qū)域?qū)��?duì)礦業(yè)權(quán)（包括探礦權(quán)、采礦權(quán)）整體產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，致使礦山無(wú)法生產(chǎn)、關(guān)閉或無(wú)法延續(xù)的，使之事實(shí)上達(dá)到了礦業(yè)權(quán)滅失的程度，應(yīng)當(dāng)將該種情形視為“全部壓覆”。理由如下：

1. 這種做法更符合公平原則。137號(hào)文第2條第1款規(guī)定“凡建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后，導(dǎo)致其壓覆區(qū)內(nèi)已查明的重要礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用的，都應(yīng)按本通知規(guī)定報(bào)批”。對(duì)此，我們通常理解的步驟是先確定壓覆區(qū)范圍，再確定壓覆區(qū)內(nèi)不能開發(fā)利用的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量。事實(shí)上，一般壓覆儲(chǔ)量評(píng)估也是按此方式執(zhí)行的，這在多數(shù)情況下并無(wú)問(wèn)題，但如果不考慮將壓覆范圍擴(kuò)大，在面對(duì)“全部壓覆”時(shí)就會(huì)出現(xiàn)實(shí)質(zhì)不公——壓覆范圍外的礦產(chǎn)資源事實(shí)上因壓覆無(wú)法開發(fā)利用，但卻因?yàn)椴辉趬焊卜秶鷥?nèi)，面臨不予評(píng)估、不予補(bǔ)償?shù)奶幘场?/span>

2. 這種做法更符合立法本意。386號(hào)文第2條對(duì)壓覆礦產(chǎn)資源的定義為“因建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后導(dǎo)致礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用”，其重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了“礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用”的結(jié)果是判斷壓覆的重要依據(jù)。386號(hào)文雖已失效，但其精神在137號(hào)文中繼續(xù)得到了貫徹。137號(hào)文不僅明確了產(chǎn)生“不能開發(fā)利用”結(jié)果的要按壓覆處理，還反向強(qiáng)調(diào)了雖然區(qū)域重疊但不影響開發(fā)利用的，不作壓覆處理�？梢姡�造成礦產(chǎn)不能開發(fā)利用是確定壓覆的基本條件，確定壓覆范圍應(yīng)當(dāng)著眼于礦產(chǎn)資源無(wú)法開發(fā)利用的范圍，更準(zhǔn)確地說(shuō)，礦產(chǎn)資源無(wú)法開發(fā)利用的范圍才應(yīng)當(dāng)是壓覆范圍。

（二）“全部壓覆”的應(yīng)然情形
解決了“全部壓覆”的合理性問(wèn)題，隨之而來(lái)的問(wèn)題是：究竟哪些情形下，應(yīng)當(dāng)視為“全部壓覆”呢？我們認(rèn)為，是否構(gòu)成“全部壓覆”，與建設(shè)項(xiàng)目的壓覆位置密切相關(guān)。根據(jù)采礦權(quán)、探礦權(quán)的區(qū)別，我們傾向于認(rèn)為壓覆以下位置會(huì)對(duì)礦山生產(chǎn)造成嚴(yán)重影響：
1. 采礦權(quán)
壓覆井口：礦山井口作為進(jìn)出礦山的必經(jīng)之路，一旦被壓覆，將必然造成礦山停工，礦業(yè)權(quán)的價(jià)值無(wú)法實(shí)現(xiàn)，對(duì)礦山生產(chǎn)的影響毋庸置疑。
壓覆主要巷道：主要巷道是礦山生產(chǎn)的大動(dòng)脈，其與礦山生產(chǎn)規(guī)模密切相關(guān)，如果主要巷道被壓覆，必然導(dǎo)致礦山生產(chǎn)能力的大幅度下滑，甚至停產(chǎn)，對(duì)礦山影響極大。
壓覆目前正在開采的資源儲(chǔ)量區(qū)域：正在生產(chǎn)的區(qū)域聚集了礦山的主要生產(chǎn)設(shè)施、設(shè)備，礦山的主要投入均在此處，如果壓覆，將造成礦山停工，礦業(yè)權(quán)人往往也沒(méi)有資金重新投入，故難以恢復(fù)生產(chǎn)，同樣對(duì)礦山影響極大。
與上述區(qū)域相比，如一般巷道、設(shè)計(jì)可采資源儲(chǔ)量區(qū)、暫時(shí)不能利用的資源儲(chǔ)量區(qū)或者儲(chǔ)量空白區(qū)等區(qū)域被壓覆，雖然對(duì)于礦山生產(chǎn)也有影響，會(huì)損害礦業(yè)權(quán)的價(jià)值，但其影響程度相對(duì)有限，通常不能認(rèn)定為“全部壓覆”。
2. 探礦權(quán)
壓覆已經(jīng)探明資源儲(chǔ)量的區(qū)域：已經(jīng)探明資源儲(chǔ)量的區(qū)域?qū)嶋H上已經(jīng)具備了開采價(jià)值，也是勘探工作的直接成果，如果該區(qū)域被壓覆，將直接導(dǎo)致前期勘查投入的損失，直接影響了探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)的可能，應(yīng)當(dāng)視為“全部壓覆”。
壓覆正在勘查、準(zhǔn)備近期安排勘查等找礦前景較明顯的區(qū)域：區(qū)別于采礦權(quán)，探礦權(quán)的最終價(jià)值體現(xiàn)在探明可采資源，因此如果有證據(jù)證明目前正在勘查或準(zhǔn)備近期勘查的區(qū)域找礦前景比較明朗，則其與探礦權(quán)的價(jià)值就有了緊密聯(lián)系，如果該區(qū)域被壓覆，視其為“全部壓覆”為宜。
除壓覆采礦權(quán)、探礦權(quán)核心區(qū)域?qū)е碌?ldquo;全部壓覆”之外，實(shí)踐中還存在一種典型類型：即建設(shè)項(xiàng)目雖未壓覆核心區(qū)域，但礦業(yè)權(quán)人在申請(qǐng)礦業(yè)權(quán)延續(xù)時(shí)，自然資源主管部門對(duì)于整個(gè)礦業(yè)權(quán)不再予以延續(xù)。此時(shí)，距離建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際壓覆可能已經(jīng)過(guò)了數(shù)年之久，礦業(yè)權(quán)人重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)查閱或公開審核礦業(yè)權(quán)延續(xù)的相關(guān)手續(xù)，了解礦業(yè)權(quán)不予延續(xù)與建設(shè)項(xiàng)目壓覆之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，如果本次不予延續(xù)是因后期工程投入使用、安全保護(hù)等原因造成的，則同樣也應(yīng)當(dāng)視為“全部壓覆”。
二、壓覆儲(chǔ)量的計(jì)算
在壓覆范圍得以確定后，就可以開展壓覆礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量的估算工作。
估算壓覆礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量原則上應(yīng)沿用最新地質(zhì)成果資料的工業(yè)指標(biāo)、估算參數(shù)、估算方法，并在原報(bào)告（如儲(chǔ)量核實(shí)報(bào)告）圈定的礦體分布范圍基礎(chǔ)上進(jìn)行相關(guān)工作。
在確定基本參數(shù)的同時(shí)，地質(zhì)勘察單位應(yīng)根據(jù)壓覆礦體形態(tài)及壓覆范圍內(nèi)樣品工程分布等有關(guān)儲(chǔ)量估算參數(shù)選定恰當(dāng)?shù)馁Y源儲(chǔ)量計(jì)算方法，其包括信息資源儲(chǔ)量估算方法即幾何法（包括算術(shù)平均法、地質(zhì)塊段法、開采塊段法、斷面法、等高線法、線儲(chǔ)量法、三角法、最近地區(qū)法/多角型法）、統(tǒng)計(jì)分析法（距離加權(quán)法、克里格法）以及 SD 法等，但其中最為常見的主要是地質(zhì)塊段法、斷面法。
以某輸水管線擬壓覆地下開采煤礦為例。在確定了壓覆范圍后，經(jīng)勘查地質(zhì)單位分析，最終選取地質(zhì)塊段法對(duì)壓覆區(qū)內(nèi)的儲(chǔ)量進(jìn)行評(píng)估。根據(jù)評(píng)估計(jì)算公式，塊段儲(chǔ)量的計(jì)算公式為：Q = S /cosα×M×D，其中，Q為塊段儲(chǔ)量（同一礦區(qū)內(nèi)可能涉及多個(gè)塊段，需分別計(jì)算）；S為對(duì)應(yīng)塊段的平面積；α為煤層傾角（根據(jù)被壓覆區(qū)域的地質(zhì)資料確定）；M為塊段平均純煤真厚；D為煤層視密度。按此方案即可以計(jì)算出被壓覆礦區(qū)內(nèi)某個(gè)塊段對(duì)應(yīng)的資源類型的被壓覆儲(chǔ)量。
需要強(qiáng)調(diào)的是，若同一礦區(qū)內(nèi)存在不同的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行重復(fù)壓覆時(shí)，在作出最終儲(chǔ)量估算結(jié)論前，還應(yīng)當(dāng)圈定出重復(fù)壓覆范圍并對(duì)礦產(chǎn)資源壓覆儲(chǔ)量估算結(jié)果進(jìn)行說(shuō)明，評(píng)估結(jié)果需要扣除重復(fù)壓覆的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量，僅計(jì)算新增壓覆部分。
此外，對(duì)于曾經(jīng)做過(guò)壓覆儲(chǔ)量評(píng)估的項(xiàng)目，若建設(shè)項(xiàng)目發(fā)生變化，使得壓覆資源儲(chǔ)量相關(guān)參數(shù)發(fā)生變化的，建設(shè)單位也應(yīng)當(dāng)重新組織評(píng)估，計(jì)算變化后的建設(shè)項(xiàng)目所壓覆的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量。
三、對(duì)壓覆儲(chǔ)量不服的救濟(jì)途徑
本文之所以強(qiáng)調(diào)確定壓覆資源儲(chǔ)量這一環(huán)節(jié)十分重要，除了因其是后續(xù)審批、補(bǔ)償工作的基礎(chǔ)，同時(shí)也因?yàn)橐坏┑刭|(zhì)勘查單位作出壓覆儲(chǔ)量報(bào)告后，尤其是獲得評(píng)審備案后，再要對(duì)其糾正十分困難。
從理論上說(shuō)，自然資源主管部門最終作出準(zhǔn)予壓覆或不準(zhǔn)予壓覆的批復(fù)，都需要將壓覆礦產(chǎn)資源的評(píng)估報(bào)告作為其判斷依據(jù)。而根據(jù)《行政訴訟法》第70條的規(guī)定，如果行政批復(fù)所依據(jù)的主要證據(jù)（壓覆礦產(chǎn)資源的評(píng)估報(bào)告）不足的，應(yīng)當(dāng)依法撤銷或重新作出該行政行為，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)壓覆礦產(chǎn)資源的評(píng)估報(bào)告進(jìn)行審查。
但實(shí)際上，以上情況很難出現(xiàn)，主要是因?yàn)榇藭r(shí)已經(jīng)進(jìn)入到壓覆審批環(huán)節(jié)，壓覆礦產(chǎn)資源的評(píng)估報(bào)告已經(jīng)出具并經(jīng)過(guò)了相關(guān)評(píng)審備案，如此時(shí)沒(méi)有明顯相反證據(jù)，法院通常不會(huì)對(duì)已經(jīng)備案的壓覆礦產(chǎn)資源的評(píng)估報(bào)告進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，無(wú)法實(shí)現(xiàn)推翻壓覆礦產(chǎn)資源的評(píng)估報(bào)告結(jié)論的目的。
以上情況在2021年5月之后得以改變。2021年5月26日，自然資源部發(fā)布了《地質(zhì)勘查活動(dòng)監(jiān)督管理辦法（試行）》，其中第25條、26條規(guī)定，各省級(jí)自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)構(gòu)建本行政區(qū)內(nèi)地質(zhì)勘查活動(dòng)技術(shù)鑒定與市場(chǎng)服務(wù)機(jī)制，可以受行政管理機(jī)關(guān)、人民法院、地質(zhì)勘查市場(chǎng)當(dāng)事人委托，負(fù)責(zé)就技術(shù)問(wèn)題進(jìn)行鑒定。據(jù)此，如果當(dāng)事人對(duì)壓覆礦產(chǎn)資源的評(píng)估報(bào)告的結(jié)論有異議的，可以根據(jù)該規(guī)定尋求技術(shù)鑒定。這種方式有效打通了地質(zhì)勘查活動(dòng)領(lǐng)域的行政、司法及民事權(quán)利救濟(jì)渠道，能有效解決地勘領(lǐng)域缺乏權(quán)威技術(shù)鑒定渠道等問(wèn)題。目前，包括四川省[1]、重慶市[2]等地區(qū)都已經(jīng)相繼出臺(tái)了各自的實(shí)施細(xì)則，使該方式越發(fā)具備可行性。
但總體而言，如果建設(shè)單位、礦業(yè)權(quán)人對(duì)于壓覆礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量有不同意見的，應(yīng)當(dāng)在正式報(bào)告出具前與勘查單位充分溝通，提供能夠證明自身不同意見的基本材料，爭(zhēng)取正式報(bào)告反映的結(jié)論準(zhǔn)確、真實(shí)，符合客觀情況。

 

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[1] 《四川省地質(zhì)勘查活動(dòng)監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》第27條：“地質(zhì)勘查技術(shù)鑒定與服務(wù)工作具體范圍包括：
（一）受行政管理機(jī)關(guān)委托，就監(jiān)督檢查或處理投訴舉報(bào)等事項(xiàng)中的技術(shù)問(wèn)題進(jìn)行鑒定；（二）受人民法院委托，就有關(guān)案件中的地質(zhì)勘查專業(yè)問(wèn)題進(jìn)行鑒定；（三）受地質(zhì)勘查市場(chǎng)當(dāng)事人委托，就地質(zhì)勘查項(xiàng)目中的質(zhì)量糾紛等進(jìn)行技術(shù)鑒定。”

[2] 《重慶市地質(zhì)勘查活動(dòng)監(jiān)督管理實(shí)施辦法（試行）》第31條：“地質(zhì)勘查技術(shù)鑒定與服務(wù)工作具體范圍包括：（一）受行政管理機(jī)關(guān)委托，就監(jiān)督檢查或處理投訴舉報(bào)等事項(xiàng)中的技術(shù)問(wèn)題進(jìn)行鑒定；（二）受人民法院委托，就有關(guān)案件中的地質(zhì)勘查專業(yè)問(wèn)題進(jìn)行鑒定；（三）受地質(zhì)勘查市場(chǎng)當(dāng)事人委托，就地質(zhì)勘查項(xiàng)目中的質(zhì)量糾紛等進(jìn)行技術(shù)鑒定。”
 

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作者簡(jiǎn)介

 

夏偉
大成律師事務(wù)所 高級(jí)顧問(wèn)

夏偉律師，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)學(xué)士，西南政法大學(xué)法律碩士，1999年入職高級(jí)法院，2009年任區(qū)法院副院長(zhǎng)，2013年起任中級(jí)法院審監(jiān)庭副庭長(zhǎng)、審管辦主任，2014年被評(píng)為省級(jí)審判業(yè)務(wù)專家。2017年辭職任專職律師。
夏偉律師有20多年的法律工作經(jīng)歷，對(duì)訴訟流程、特點(diǎn)有全面而深刻的理解，參與或代理了多起疑難案件，取得勝訴結(jié)果。夏偉律師對(duì)礦權(quán)壓覆、民間借貸、虛假訴訟、刑民交叉、執(zhí)行異議等問(wèn)題有深入研究。
夏偉律師曾開設(shè)《30堂民間借貸必修課》等課程，累計(jì)超過(guò)10萬(wàn)學(xué)員參加學(xué)習(xí)。
電話、微信：13500323027

其他作者：
崔煜民  重慶百君律師事務(wù)所律師
蔣   帥  重慶坤源衡泰律師事務(wù)所律師
瞿   虹  北京市天同(重慶)律師事務(wù)所律師
梁逸秋  北京大成（重慶）律師事務(wù)所律師