礦業(yè)權壓覆相關基本概念
文/夏偉、崔煜民、蔣帥、瞿虹、梁逸秋

一、礦業(yè)權壓覆涉及的基本概念
礦業(yè)權壓覆是個小眾的概念，對多數人來說都很陌生，所以在進入這個課題之初，有必要先了解一下涉及的相關基本概念。
（一）礦產資源
1.礦產資源的法律含義
《礦產資源法實施細則》第2條規(guī)定“礦產資源是指由地質作用形成的，具有利用價值的，呈固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)的自然資源。/礦產資源的礦種和分類見本細則所附《礦產資源分類細目》。新發(fā)現的礦種由國務院地質礦產主管部門報國務院批準后公布。”可見，《礦產資源法實施細則》運用概括加列舉的方式對礦產資源進行定義，且對可能新發(fā)現的礦種持開放態(tài)度，但需要報國務院批準之后才能成為法定的礦產資源。
2.我國礦產資源的權屬
《憲法》第9條規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外�！睹穹ǖ洹返�247條規(guī)定，礦藏、水流、海域屬于國家所有�！兜V產資源法》第3條第1款規(guī)定，礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。地表或者地下的礦產資源的國家所有權，不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變。
對于《憲法》以及《民法典》中的“礦藏”，主要指礦產資源，即存在于地殼內部或者地表的，由地質作用形成的，在特定的技術條件下能夠被探明和開采利用的，呈固態(tài)、液態(tài)或氣態(tài)的自然資源[1]。由此可見，無論是公法還是私法，一般法還是特別法，均規(guī)定了礦產資源屬于國家所有。
除此之外，一些具體的礦產資源的行政法規(guī)也規(guī)定了相關條款。如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理條例》第3條第1款規(guī)定：“煤炭資源屬于國家所有。地表或者地下的煤炭資源的國家所有權，不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變。”《對外合作開采陸上石油資源條例》第3條規(guī)定：“中華人民共和國境內的石油資源屬于中華人民共和國國家所有。”《對外合作開采海洋石油資源條例》第2條第1款規(guī)定：“中華人民共和國的內海、領海、大陸架以及其他屬于中華人民共和國海洋資源管轄海域的石油資源，都屬于中華人民共和國國家所有。”
3.礦產資源的分類
《礦產資源法實施細則》的附件《礦產資源分類細目》按照物理屬性將礦產資源分為四類，即能源礦產、金屬礦產、非金屬礦產、水氣礦產。與礦產壓覆案件聯系更為緊密的則是重要礦產資源與非重要礦產資源的分類。
《國土資源部關于規(guī)范建設項目壓覆礦產資源審批工作的通知失效》（國土資發(fā)〔2000〕386號，下稱386號文，現已失效）第3條規(guī)定，重要礦產資源是指國家規(guī)劃礦產區(qū)、對國民經濟具有重要價值的礦區(qū)和《礦產資源開采登記管理辦法》附錄中34個礦種[2]的礦床規(guī)模在中型以上的礦產資源。
《國土資源部關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號，下稱137號文）第2條規(guī)定，重要礦產資源是指《礦產資源開采登記管理辦法》附錄所列34個礦種和省級國土資源行政主管部門確定的本行政區(qū)優(yōu)勢礦產、緊缺礦產。137號文并未對礦床規(guī)模加以要求，且放權給省級國土資源行政主管部門，由其確定轄區(qū)內的重要礦產資源。以廣西壯族自治區(qū)為例，《廣西壯族自治區(qū)重要礦產資源目錄》（https://dnr.gxzf.gov.cn/show?id=7995）列舉的本地其他優(yōu)勢礦產共有7種：1、高嶺土；2 膨潤土；3 水泥用灰?guī)r；4 飾面用大理巖；5、芒硝；6、冶金用白云巖；7、蛇紋巖。即上述7種礦產資源在廣西壯族自治區(qū)范圍內為重要礦產資源。
在“非重要礦產”概念方面，有的認為是除重要礦產資源以外的其他礦產資源，有的認為是除重要礦產資源以外、資源儲量規(guī)模為小型的其他礦產資源。[3]我們認為，在涉及礦業(yè)權壓覆的案件中，應當以137號文規(guī)定的標準區(qū)分重要礦產資源和非重要礦產資源。
《自然資源部辦公廳關于做好建設項目壓覆重要礦產資源審批服務的通知》（自然資辦函〔2020〕710號，下稱710號文）第3條規(guī)定，各�。▍^(qū)、市）自然資源主管部門應收集整理轄區(qū)范圍內查明礦產資源、礦業(yè)權設置及區(qū)劃、壓覆重要礦產資源審批等基本情況數據，做好數據庫建設，實時更新數據，及時在門戶網站或相關政務網站上線運行，方便建設單位通過互聯網預查詢。因此，在具體辦理壓覆礦業(yè)權時，建設方后續(xù)可通過系統(tǒng)查詢建設項目是否涉及壓覆重要礦產資源。
（二）礦業(yè)權
1.礦業(yè)權的范圍
《礦業(yè)權出讓轉讓管理暫行規(guī)定》第3條規(guī)定，探礦權、采礦權為財產權，統(tǒng)稱為礦業(yè)權，適用于不動產法律法規(guī)的調整原則。/依法取得礦業(yè)權的自然人、法人或其他經濟組織稱為礦業(yè)權人。/礦業(yè)權人依法對其礦業(yè)權享有占有、使用、收益和處分權。
《礦產資源法實施細則》第6條規(guī)定，探礦權，是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內，勘查礦產資源的權利。取得勘查許可證的單位或者個人稱為探礦權人。/采礦權，是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內，開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。取得采礦許可證的單位或者個人稱為采礦權人。
因此，礦業(yè)權包含探礦權與采礦權，兩種礦業(yè)權權能有區(qū)別，探礦權主要為勘查礦產資源，采礦權為開采礦產資源和獲得所開采的礦產品。礦區(qū)確定存在礦產資源后，探礦權人仍需履行法定程序獲得采礦權后才能進行開采。
2.礦業(yè)權的法律性質
在民事領域，礦業(yè)權屬于用益物權�！睹穹ǖ洹返�329條規(guī)定，依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權利受法律保護。探礦權、采礦權、取水權和從事養(yǎng)殖、捕撈的權利具有自身的特點，與一般的用益物權有所不同。用益物權一般是通過合同設立，探礦權、采礦權、取水權和從事養(yǎng)殖、捕撈的權利是經行政主管部門許可設立。考慮到探礦權、采礦權、取水權和從事養(yǎng)殖、捕撈的權利主要是對國家自然資源的利用，權利人取得這些權利后，即享有占有、使用和收益的權利，其權能與用益物權是一致的，同時也需要辦理登記并進行公示，符合物權的公示的原則。[4]
在行政領域，礦業(yè)權人取得權利屬于行政許可。《行政許可法》第2條規(guī)定“本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。” 《礦產資源法》第3條第3款規(guī)定“勘查、開采礦產資源，必須依法分別申請、經批準取得探礦權、采礦權，并辦理登記……”�！兜V產資源法實施細則》第5條第1款規(guī)定“國家對礦產資源的勘查、開采實行許可證制度�？辈榈V產資源，必須依法申請登記，領取勘查許可證，取得探礦權；開采礦產資源，必須依法申請登記，領取采礦許可證，取得采礦權。” 因此，礦業(yè)權的設立須經行政許可，作為礦業(yè)權物權憑證的礦產資源勘查許可證和采礦許可證，同時亦是國土資源主管部門作出行政許可的法律文書。
在法律適用方面，礦業(yè)權糾紛不僅存在《民法典》的一般性規(guī)范和《礦產資源法》等專門資源類法律規(guī)范的選擇適用，還將涉及民商事法律規(guī)范和行政監(jiān)管法律規(guī)則的協(xié)調適用，以及民事權益維護與生態(tài)環(huán)境保護的利益衡平等諸多問題。[5]
（三）壓覆礦產資源
386號文第2條規(guī)定“壓覆礦產資源是指因建設項目實施后導致礦產資源不能開發(fā)利用。但是建設項目與礦區(qū)范圍重疊而不影響礦產資源正常開采的，不作壓覆處理。”但由于386號文已失效，因此目前國家層面缺少對于這一概念的明確定義。這導致各級礦政主管部門對壓覆對象的理解不一，有的認為是壓覆礦床，有的認為是壓覆礦產資源的已探明儲量及預測資源量，有的認為只針對壓覆礦產資源的已探明儲量，有的認為是壓覆礦業(yè)權（探礦權、采礦權）情形，有的認為只針對壓覆采礦權情形。[6]我們認為雖然386號文已失效，但在國家作出新的解釋前，仍可沿用其關于壓覆礦產資源的相關解釋。
需要說明是的，386號文第2條系對于壓覆礦產資源的解釋，而我國礦產資源并非全部設立了采礦權或探礦權，例如尚未勘探的礦產資源，或者是國家出資已查明儲量但未出讓。鑒于這些情形不涉及壓覆的爭議，故本系列文章只討論已設立礦業(yè)權的礦產資源的壓覆問題，對于尚未設立礦業(yè)權的礦產資源的壓覆問題不在討論范圍之內。
二、礦業(yè)權壓覆現有規(guī)則體系
目前關于礦業(yè)權壓覆主要的法律規(guī)范如下：

由上可知，目前我國對于礦業(yè)權壓覆多以部門規(guī)范性文件的形式加以規(guī)定，法律位階較低，靈活性較大。此外，盡管137號文對于重要礦產資源的壓覆流程進行了較為全面的規(guī)定，但后續(xù)亦有新規(guī)對其部分內容進行了更新，而就壓覆非重要礦產資源目前在國家層面并無統(tǒng)一規(guī)定，各地方自然資源主管部門處理方式有所不同，由于沒有上位法的授權，各地的處理方式也面臨合法性的風險。因此，我國在壓覆礦產資源方面的立法仍有待加強。
三、礦業(yè)權壓覆立法動向
由于《礦產資源法》以及《礦產資源法實施細則》已頒布多年，其中很多條款已經無法滿足市場經濟建設的要求，因此，修改《礦產資源法》的需求十分迫切。尤其是2012年黨的十八大召開后，中共中央為全面推進深化改革，印發(fā)了《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，對礦產資源開發(fā)利用和礦業(yè)發(fā)展提出了全新的發(fā)展理念，明確需要修訂《礦產資源法》。
2017年5月15日，《礦產資源法》修改工作小組成立，標志著新一輪《礦產資源法》的修訂工作正式啟動。
2018年，《礦產資源法》修改被列入第十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃。
2019年3月，自然資源部領導對推進《礦產資源法》修改作出批示，成立了《礦產資源法》修改工作領導小組以及各相關司局業(yè)務骨干為成員的起草小組。
2019年4月，《礦產資源法》修改被列入中央依法治國辦有關在途涉法任務清單。后，自然資源部起草了《中華人民共和國礦產資源法（修訂草案）》（征求意見稿），并于2019年12月17日至2020年1月15日向社會公開征求意見。
2022年7月5日，國務院辦公廳發(fā)布《國務院2022年度立法工作計劃》，包含“礦產資源法修訂草案（自然資源部起草）”在內的16部法律。
自然資源系國家核心資源，且涉及利益巨大，各方在制度設計上不免存在較大分歧，這也是導致《礦產資源法》多年難產的原因，希望修訂后的《礦產資源法》能夠早日頒布，我們亦將拭目以待，持續(xù)關注。

 

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[1] 黃薇：《中華人民共和國民法典物權編解讀》，中國法制出版社，2020年7月1日第1版，第103頁。

[2] 《礦產資源開采登記管理辦法》附錄所列34個礦種：1煤；2石油；3油頁巖；4烴類天然氣；5二氧化碳氣；6煤成（層）氣；7地熱；8放射性礦產；9金；10銀；11鉑；12錳；13鉻；14鈷；15鐵；16銅；17鉛；18鋅；19鋁；20鎳；21鎢；22錫；23銻；24鉬；25稀土；26磷；27鉀；28硫；29鍶；30金剛石；31鈮；32鉭；33石棉；34礦泉水。

[3] 蘇軼娜：《壓覆礦產資源法律制度解析》，《中國國土資源經濟》，2022年1期，第46頁。

[4] 黃薇：《中華人民共和國民法典物權編解讀》，中國法制出版社，2020年7月1日第1版，第103頁。

[5] 參見最高人民法院民法典貫徹實施工作領導小組主編：《中華人民共和國民法典無權編理解與適用【下】》，人民法院出版社，2020年7月第1版，第641頁。

[6] 蘇軼娜：《壓覆礦產資源法律制度解析》，《中國國土資源經濟》，2022年1期，第46頁

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作者簡介

夏偉
大成律師事務所 高級顧問

夏偉律師，中國人民大學法學學士，西南政法大學法律碩士，1999年入職高級法院，2009年任區(qū)法院副院長，2013年起任中級法院審監(jiān)庭副庭長、審管辦主任，2014年被評為省級審判業(yè)務專家。2017年辭職任專職律師。
夏偉律師有20多年的法律工作經歷，對訴訟流程、特點有全面而深刻的理解，參與或代理了多起疑難案件，取得勝訴結果。夏偉律師對礦權壓覆、民間借貸、虛假訴訟、刑民交叉、執(zhí)行異議等問題有深入研究。
夏偉律師曾開設《30堂民間借貸必修課》等課程，累計超過10萬學員參加學習。
電話、微信：13500323027

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崔煜民  重慶百君律師事務所律師
蔣   帥  重慶坤源衡泰律師事務所律師
瞿   虹  北京市天同(重慶)律師事務所律師
梁逸秋  北京大成（重慶）律師事務所律師