導(dǎo) 讀

國土空間規(guī)劃作為國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，應(yīng)充分適應(yīng)流量時代資源快速流動和生態(tài)文明時代循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的需求。文章結(jié)合城鄉(xiāng)資源流動視角下國土空間規(guī)劃的新形勢，在資源流動最優(yōu)配置下探討空間決策導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，在物質(zhì)流理論應(yīng)用下探索空間指標體系的完善，在資源勢差驅(qū)動下思考空間發(fā)展格局的優(yōu)化，從而以國土空間規(guī)劃提升城鄉(xiāng)資源利用效率、促進區(qū)域均衡發(fā)展，為新時代背景下國土空間規(guī)劃編制提供參考。

本文引用信息

沈 悅，孟旭光.城鄉(xiāng)資源流動視角下的國土空間規(guī)劃思考[J].中國國土資源經(jīng)濟,2020，33（3）:40-43.

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全球化時代背景下資源流動速度加劇，近年來城市和區(qū)域發(fā)展中出現(xiàn)的資源能源短缺、生態(tài)環(huán)境破壞、人類生存質(zhì)量下降等諸多現(xiàn)象，其深層次原因與區(qū)域新陳代謝失調(diào)具有直接關(guān)系。資源流動研究已成為資源科學領(lǐng)域新的研究視角，分析城鄉(xiāng)資源流動視角下國土空間規(guī)劃的新形勢，探尋流量時代資源快速流動和生態(tài)文明時代循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展對規(guī)劃的新訴求，思考如何通過國土空間規(guī)劃提升城鄉(xiāng)資源利用效率、提高區(qū)域治理能力、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，對編制符合新時代發(fā)展要求的國土空間規(guī)劃具有理論和實踐意義。

01、資源流動最優(yōu)配置下空間決策導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變

1.1 資源流動最優(yōu)化配置

資源流動是指在人類活動下，資源在產(chǎn)業(yè)、消費鏈條或者不同區(qū)域之間所產(chǎn)生的運動、轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)化，包括資源在不同地理空間資源勢的作用下發(fā)生的空間位移和資源在原態(tài)、加工、消費、廢棄等鏈環(huán)運動過程中形態(tài)、功能、價值的轉(zhuǎn)化過程。資源流動的最優(yōu)配置本質(zhì)上是實現(xiàn)資源利用循環(huán)的效率最大化與資源環(huán)境的負面效益的最小化，即資源環(huán)境“雙脫鉤”——增加經(jīng)濟活動的同時，實現(xiàn)單位經(jīng)濟產(chǎn)出所需的資源消耗降低和污染、二氧化碳排放或生物多樣性破壞等負面環(huán)境影響減少（圖1）。

 

圖1 兩種脫鉤形式示意

1.2 空間決策導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變

國土空間規(guī)劃作為國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，可以通過同一資源在不同空間的優(yōu)化配置和同一空間載體內(nèi)不同資源的復(fù)合配置來提高資源利用效率、緩解不平衡不充分發(fā)展矛盾，從而促進資源流動實現(xiàn)最優(yōu)配置。因此，空間決策導(dǎo)向應(yīng)力求通過引導(dǎo)資源代謝從“線性”向“環(huán)性”轉(zhuǎn)變，并通過保護修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能來找到新的發(fā)展途徑、創(chuàng)造新的財富，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的價值，將生態(tài)優(yōu)勢變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢。

世界各國都在探索以資源環(huán)境“雙脫鉤”破解不可持續(xù)的物質(zhì)流動帶來的系列問題。歐盟通過規(guī)劃漸進轉(zhuǎn)型情景模擬，配套出臺系列政策引領(lǐng)經(jīng)濟向低碳轉(zhuǎn)變，計劃到2040年歐盟碳排放比2016年下降超過35%，單位GDP碳排放是世界平均值的一半，其所消費能源約等于它在1975年的消費量，而其GDP規(guī)模是那時的三倍。我國也前瞻性地提出了“既要金山銀山，也要綠水青山”的發(fā)展理念，但現(xiàn)階段我國正實施的主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃等國土空間規(guī)劃，仍普遍實行以人口數(shù)量為約束依據(jù)、以城市空間發(fā)展為導(dǎo)向、以總量紅線剛性管控為抓手的空間約束與指引，缺乏對城市資源可持續(xù)利用與空間包容性發(fā)展理念的落實。

因此，基于資源流動的決策導(dǎo)向應(yīng)做以下幾方面的轉(zhuǎn)變：一是土地節(jié)約集約利用的理念有待升級�，F(xiàn)有規(guī)劃主要采取劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、總規(guī)�？刂频仁侄畏乐钩鞘幸�(guī)模無序擴張，而集約化不應(yīng)是單純的密度增加，應(yīng)該是多元價值、多業(yè)共生、多群體共處的復(fù)合社會形態(tài)的重構(gòu)，通過空間形態(tài)的引導(dǎo)重構(gòu)區(qū)域的資源流動，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。二是以人口定規(guī)模的慣性思維有待突破。僅以人口數(shù)量為依據(jù)配置城市土地和資源，變相將人口作為了擴張用地的“籌碼”，無法體現(xiàn)不同人群對美好生活的需求。建議在對人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量等進行全方位研究基礎(chǔ)上，深入調(diào)研不同群體對城市空間的利用需求，引導(dǎo)居民形成綠色生產(chǎn)生活方式，在宏觀層面有序優(yōu)化城鎮(zhèn)空間、生態(tài)空間與農(nóng)業(yè)空間，在微觀層面統(tǒng)籌開展街區(qū)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等人性化城市設(shè)計。三是總量紅線剛性管控的觀念有待轉(zhuǎn)變。在堅守自然資源底線的同時，應(yīng)鼓勵地方通過規(guī)劃留足空間管制彈性，加快規(guī)劃“放管服”改革進度，允許地方設(shè)定符合自身可持續(xù)發(fā)展需求的目標，允許地方自行試驗企業(yè)化城市治理，引入市場機制，發(fā)揮規(guī)劃創(chuàng)造性，激發(fā)區(qū)域發(fā)展活力，促進區(qū)域均衡發(fā)展。

02、物質(zhì)流理論應(yīng)用下空間指標體系的完善

2.1 物質(zhì)流理論中的重要指標

物質(zhì)流分析是測度資源流動和物質(zhì)平衡的重要方法，其通過研究社會經(jīng)濟系統(tǒng)中物質(zhì)輸入、貯存、輸出的關(guān)系，揭示物質(zhì)在特定區(qū)域（城市、郊區(qū)、鄉(xiāng)村以及自然生態(tài)空間多個層次之間）內(nèi)的流動特征（細化明確各種資源使用位置、主體、用量、用途等）和轉(zhuǎn)化效率（輸入、貯存、輸出之間的轉(zhuǎn)化情況），可用于監(jiān)測空間資源流動的具體狀況，為空間規(guī)劃控制和減少系統(tǒng)資源消耗提供決策支撐。

反映區(qū)域資源流動特征和轉(zhuǎn)化效率比較重要的度量指標主要有本地材料消耗（DMC）、本地和產(chǎn)出處理輸出（LEPO）、凈貯存增加量（NAS）、人均直接物質(zhì)輸入（DMI）、直接物質(zhì)輸出（DMO）等。DMC用作評估城市直接資源使用情況，通常以人均年消費量表示。研究預(yù)測2050年城市DMC為每年人均8～17噸，聯(lián)合國環(huán)境署已將每年人均6～8噸的DMC值作為可持續(xù)資源消耗的指示性目標。LEPO反映資源利用效率的情況，LEPO/DMI值越大代表循環(huán)利用的值越小。NAS是流入城市的材料中在建筑物和基礎(chǔ)設(shè)施中的積累，滿足公式：NAS=DMI+平衡輸入-DMO-平衡輸出。NAS對城市資源的循環(huán)方式具有很大影響，同時它其中包含的未知有害物質(zhì)積累，會給環(huán)境帶來巨大隱患。因此，一個城市存量的位置和數(shù)量應(yīng)該是已知的，資源也應(yīng)該以一種便于重用和環(huán)境控制的方式被納入到存量中。DMI為直接物質(zhì)輸入，一個由私家車主導(dǎo)的城市的人均DMI將顯著大于擁有出色公共交通系統(tǒng)的城市。DMO為直接物質(zhì)輸出，擁有大型制造業(yè)基地的城市的DMO比例將遠遠高于以服務(wù)業(yè)為主的城市；一個正在經(jīng)歷大規(guī)模城市更新的城市與發(fā)展成熟的城市相比將有更高比例的人均DMO。城市物質(zhì)流的運作模式具體見圖2。

 

圖2 城市物質(zhì)流示意圖

2.2 對完善規(guī)劃指標體系的啟示

城鄉(xiāng)系統(tǒng)是一個復(fù)雜的開放性有機耗散系統(tǒng)，快速城鎮(zhèn)化的不可持續(xù)性主要體現(xiàn)在系統(tǒng)不可再生資源以從外部調(diào)入和消耗為主，資源消耗強度較高、代謝產(chǎn)出率較低，區(qū)域資源環(huán)境壓力較大。在流量時代資源快速流動和生態(tài)文明時代循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的時代背景下，能否通過指標設(shè)置有效引導(dǎo)資源良性流動和約束資源的不可持續(xù)利用行為，是能否落實“兩山”理論和實現(xiàn)資源環(huán)境“雙脫鉤”的關(guān)鍵。隨著生態(tài)文明建設(shè)的步伐日益加快，現(xiàn)有規(guī)劃目標指標體系不乏對資源利用總量、效率與流量的設(shè)置。例如，“三線”規(guī)模等總量與布局管控，地耗、能耗、水耗等效率要求，以及水質(zhì)達標率等質(zhì)量約束。但相對缺少對總量、流量、存量、質(zhì)量和效率之間邏輯的校驗；亦缺少對城市、城市郊區(qū)、鄉(xiāng)村、自然生態(tài)空間等相鄰空間和宏觀、中觀和微觀等空間層次表征資源流動特征指標的協(xié)調(diào)度和可行性校驗；另外數(shù)量指標與空間布局通常是分別確定，存在相對脫節(jié)的問題。

因此，應(yīng)針對不同城市性質(zhì)，加強對資源輸入、貯存與輸出之間，城市、郊區(qū)、鄉(xiāng)村以及自然生態(tài)空間之間的系統(tǒng)分析。在此基礎(chǔ)上，完善現(xiàn)有規(guī)劃目標體系，系統(tǒng)設(shè)置資源輸入、貯存與輸出指標，同時應(yīng)注重表征資源流特征的數(shù)量、效率等指標之間的邏輯關(guān)系。例如，耕地方面，耕地保有量指標應(yīng)與糧食消費量、糧食產(chǎn)量、農(nóng)業(yè)用水量等指標系統(tǒng)設(shè)置；建設(shè)用地方面，國土開發(fā)強度應(yīng)與新增建設(shè)用地總量、低效用地盤活規(guī)模、單位建設(shè)用地二三產(chǎn)業(yè)增加值、生活用水量、工業(yè)用水量、碳排放強度等指標系統(tǒng)設(shè)置。應(yīng)利用大數(shù)據(jù)等信息化技術(shù)，結(jié)合人口流動強度、結(jié)構(gòu)等情況，對各項空間指標進行監(jiān)測評價和動態(tài)調(diào)整。另外，用資源流動指標與空間位置優(yōu)化共同表征資源流動最優(yōu)配置的目標。

03、資源勢差驅(qū)動下空間發(fā)展格局的優(yōu)化

3.1 資源勢差驅(qū)動分析

資源勢差被認為是資源流動的內(nèi)在本質(zhì)，其由區(qū)域間不平衡的資源供給分布和經(jīng)濟發(fā)展對不同資源的需求程度共同決定。其中，供給引致勢差強調(diào)資源供給對生產(chǎn)的影響及生產(chǎn)過程對自然過程的影響，需求引致勢差則強調(diào)用戶需求對產(chǎn)品生產(chǎn)的影響。合理的資源流動能夠充分發(fā)揮和行使勢差的功能，促進經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)資源配置和經(jīng)濟發(fā)展的均衡；區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的問題轉(zhuǎn)換成了“如何引導(dǎo)區(qū)域?qū)Τ青l(xiāng)資源的需求與供給，使資源流動能夠充分發(fā)揮和行使勢差的功能，進而實現(xiàn)資源配置的均衡”，城鄉(xiāng)空間的變革設(shè)計、技術(shù)革新和創(chuàng)新管理成為零成本或負成本的最大潛在動力。

3.2 對空間發(fā)展格局重構(gòu)的啟示

資源勢差驅(qū)動下空間發(fā)展格局重構(gòu)可從以下幾方面考慮：一是將城市與郊區(qū)、鄉(xiāng)村的資源流動全盤考慮，統(tǒng)籌優(yōu)化城鄉(xiāng)空間發(fā)展格局，發(fā)揮各自區(qū)域比較優(yōu)勢，構(gòu)建高密度節(jié)點的城鄉(xiāng)融合的發(fā)展網(wǎng)絡(luò)層次結(jié)構(gòu)，使“大都市病”根治與鄉(xiāng)村振興同步推進，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的融合發(fā)展。二是在資源流動供給端，充分利用城市存量資源，減少廢棄物向郊區(qū)、鄉(xiāng)村與自然生態(tài)空間排放，從而避免城市周邊的環(huán)境惡化；減少郊區(qū)、鄉(xiāng)村與自然生態(tài)空間的初級資源供應(yīng)，嚴控生態(tài)紅線、耕地保護紅線內(nèi)不符合主體功能的資源利用行為；推動公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，通過高效和低成本的公共交通系統(tǒng)將城鄉(xiāng)系統(tǒng)相互連接；構(gòu)建密集且連接的街道網(wǎng)格，為城市、社區(qū)的便利行動以及建筑物的能源集約創(chuàng)造條件。三是在資源流動需求端，充分發(fā)揮空間的混合功能，開發(fā)有吸引力的多功能社交混合街區(qū)，促進減少城市生活的資源需求，減弱郊區(qū)城市化投資的動力，增加鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活的吸引力；統(tǒng)籌開展人性化城市或鄉(xiāng)村設(shè)計，為不同的收入群體提供豐富的住房類型和社會服務(wù)，在居住區(qū)附近提供就業(yè)機會以促進工作和居住的平衡。

04、結(jié)語

資源流動視角是破解我國生態(tài)資源環(huán)境消耗難以支撐持續(xù)發(fā)展、不平衡不充分發(fā)展難以滿足人民需要雙重矛盾的重要視角，國土空間規(guī)劃在新的時代背景下正處于理念、技術(shù)、體制等多重重構(gòu)時期，開展資源流動視角下國土空間規(guī)劃研究具有實踐意義。本文僅是對其進行初步探討，一方面，資源—環(huán)境—社會/經(jīng)濟—生態(tài)復(fù)合系統(tǒng)是個極其龐大復(fù)雜的復(fù)合系統(tǒng)，有關(guān)觀點仍有待進一步結(jié)合實證研究深入論證；另一方面，資源流動視角下的國土空間規(guī)劃實施機制在城鄉(xiāng)治理體系、空間利用技術(shù)、空間政策體系等方面的革新也有待下一步深入研究。

作者信息

沈悅（1989—），女，遼寧省盤錦市人，中國自然資源經(jīng)濟研究院助理研究員，管理學博士，主要從事國土空間規(guī)劃、自然資源規(guī)劃及政策研究。

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