2019年5月20日，自然資源部發(fā)布《2018年全國地質(zhì)勘查成果通報》。數(shù)據(jù)顯示，礦產(chǎn)勘查投入資金92.79億元，同比減少23.1%。礦產(chǎn)勘查投入下降僅是近年來國內(nèi)礦業(yè)投資下降的一個方面，關(guān)于礦業(yè)投資下降的現(xiàn)象，既要客觀分析、理性看待，又要查明原因、優(yōu)化制度供給，這對于礦業(yè)投資者和管理者都具有積極意義。

礦業(yè)投資下降的主要表現(xiàn)

——近四年來，國內(nèi)非油氣勘查投資下降明顯。從總體上來看，2018年非油氣勘查投入與2015年相比，減少了147.44億元，降幅達61.37%；單獨從社會資金投入來看，2018年與2015年相比，減少了100.17億元，降幅高達61.9%。社會資金的降幅高于勘查投入的整體下降幅度，這說明社會投資者的敏感度較高。

 

近四年來礦產(chǎn)勘查總投入以及社會資金投入情況表。（數(shù)據(jù)來源于全國地質(zhì)勘查成果通報）

 

——采礦業(yè)固定資產(chǎn)投資持續(xù)下降。有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2017年與2013年相比，采礦業(yè)固定資產(chǎn)投資減少5591億元，降幅高達37.78%。

礦業(yè)投資下降的主要原因

——礦產(chǎn)品價格下跌是直接原因。礦產(chǎn)資源消費“S”形規(guī)律揭示了從農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會再到后工業(yè)社會，能源與礦產(chǎn)資源消費的演變趨勢。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，經(jīng)濟增長通常要呈現(xiàn)出“農(nóng)業(yè)-輕工業(yè)-能源原材料工業(yè)-高加工度工業(yè)-服務(wù)業(yè)”的變化軌跡。工業(yè)化初期，紡織、食品等輕工業(yè)比重較高，之后比重持續(xù)下降；工業(yè)化中期，鋼鐵、水泥、電力等能源原材料工業(yè)比重較大，之后開始下降；工業(yè)化后期，裝備制造等高加工度的制造業(yè)比重明顯上升。

隨著城鎮(zhèn)化水平的穩(wěn)步提高、交通水利等大型基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)化和社會財富積累水平及結(jié)構(gòu)提升并持續(xù)優(yōu)化，我國進入了工業(yè)化中后期階段。按照上述“S”形規(guī)律，我國礦產(chǎn)資源消費整體進入了增速減緩區(qū)，這是大勢所趨。

 

2013年~2017年采礦業(yè)固定資產(chǎn)投資變化（數(shù)據(jù)來自《中國礦產(chǎn)資源報告》）

 

2007年由美國肇始的金融危機影響深遠，雖然我國通過4萬億元刺激計劃避免了經(jīng)濟衰退，但面對外部經(jīng)濟體的整體性需求不振，我國經(jīng)濟進入并保持中速增長的新常態(tài)。在內(nèi)部重復建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、資源環(huán)境約束瓶頸等方面的制約下，最終致使我國礦業(yè)在2012年前后結(jié)束了十年黃金周期。

目前，除了個別金屬產(chǎn)品和部分非金屬價格相對穩(wěn)定甚至有所上漲之外，大部分礦產(chǎn)品價格進入深度調(diào)整期。在此環(huán)境下，礦業(yè)企業(yè)迅速調(diào)整對策，減少了不必要的勘探投入和建設(shè)項目投入。

——《礦產(chǎn)資源法》等法律久修無果，管理制度創(chuàng)新供給不足，影響了礦業(yè)投資者的信心。現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》制定于改革開放初期的1986年，在1996年曾修正過一次，但仍然保留了較多的從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡期間的色彩。這種狀況與《物權(quán)法》規(guī)定的物權(quán)平等保護原則、礦業(yè)權(quán)屬于用益物權(quán)等重大制度不符，也與《行政許可法》規(guī)定的信賴利益保護原則等重大制度不符。2015年9月發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出要修訂《礦產(chǎn)資源法》。2019年4月14日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導意見》（以下簡稱《意見》），再次強調(diào)推進修訂《礦產(chǎn)資源法》。目前，國家有關(guān)部門正在加緊推進修訂工作。

在修訂《礦產(chǎn)資源法》的同時，與其相配套的《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》《礦產(chǎn)資源法實施細則》及《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等都應(yīng)該統(tǒng)籌考量、一并處理。

 

非油氣地質(zhì)報告數(shù)量（含核實報告、勘查報告和生產(chǎn)報告三種類型）

 

——契約精神欠缺，誠信體系不完善，侵犯礦業(yè)投資者合同權(quán)益及礦業(yè)權(quán)人用益物權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了礦業(yè)投資者的投資熱情。首先，在礦業(yè)權(quán)出讓和補償領(lǐng)域表現(xiàn)比較明顯，部分政府機關(guān)與受讓方或礦業(yè)權(quán)退出方簽訂合同后，不積極履行行政合同。其次現(xiàn)行法律允許礦業(yè)權(quán)人與社會投資者進行合資、合作勘查、開采，而一些礦業(yè)權(quán)人由于誠信缺失或政策突變而故意違約，但現(xiàn)行法律對于惡意違約者的懲罰有限，對于社會投資者保護不力，這給社會投資者造成了極大的損失。

礦產(chǎn)資源所有權(quán)人為國家，因此礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的所有權(quán)人也是國家，但是除砂石、黏土等無風險礦產(chǎn)及部分自然存在的“狗頭金”類礦產(chǎn)外，對于大部分礦產(chǎn)而言，從抽象的礦產(chǎn)資源到具體的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)，這是一個復雜的、需要不斷投入資金、人力、設(shè)備對資源賦存條件和品質(zhì)進行深化認識的過程，這個過程被礦業(yè)人俗稱為風險勘探。在這一過程中，投資者對于礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的形成具有重要作用。

社會投資者依據(jù)有效合同享有的合同權(quán)利和期待利益，理應(yīng)受到包括合同相對方及國家所有權(quán)人在內(nèi)的所有主體的尊重和保護，但受制于現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》及《合同法》對誠信合同當事人保護力度不足的現(xiàn)實，很多繼續(xù)履行合作勘查合同的判決在實踐中履行效果并不好，導致部分糾紛久拖不決。

——礦業(yè)風險勘查市場缺位，礦業(yè)權(quán)抵押融資不暢，導致礦業(yè)投資者心力交瘁。在礦業(yè)高潮期間，礦產(chǎn)勘查開發(fā)領(lǐng)域為何頻發(fā)高利貸等違規(guī)民間融資行為，甚至非法吸收公眾存款、非法集資等行為？根本原因是我國礦業(yè)風險勘查市場的缺失，一部分有資金、風險承受力強的投資者無合適的投資渠道，而急需資金的礦業(yè)權(quán)人找不到合適的融資對象。同時，礦業(yè)權(quán)作為用益物權(quán)，抵押融資是其基本權(quán)能，但當前礦業(yè)權(quán)抵押融資制度并不健全，如主管部門僅對具有金融許可證的金融機關(guān)辦理礦業(yè)權(quán)抵押登記/備案，而對其他債權(quán)人不予辦理；不允許礦業(yè)權(quán)價值余額的再次抵押；不予辦理探礦權(quán)抵押登記/備案；將礦業(yè)權(quán)抵押視同礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，要求提交文件過多等。

 

近三年出讓探礦權(quán)宗數(shù)以及出讓金額變化圖

 

——環(huán)保、安全等執(zhí)法“一刀切”，導致礦業(yè)投資者望而生畏。深入推動生態(tài)文明建設(shè)，打好打贏污染防治攻堅戰(zhàn)，是國家確定的三大任務(wù)之一，這是實現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略。但是在實際執(zhí)行過程中，如果“一刀切”或者教條化，則可能對環(huán)境比較敏感的礦產(chǎn)投資行業(yè)及能源建設(shè)工程產(chǎn)生較大的影響，近兩年來出現(xiàn)的砂石料價格飛漲就是例證。

可喜的是，自從習近平總書記在民營企業(yè)座談會上講話時強調(diào)“要提高政府部門履職水平，按照國家宏觀調(diào)控方向，在安監(jiān)、環(huán)保等領(lǐng)域微觀執(zhí)法過程中避免簡單化，堅持實事求是，一切從實際出發(fā)，執(zhí)行政策不能搞‘一刀切’”后，“一刀切”式執(zhí)法已有緩解之勢。

——僵化執(zhí)行出讓收益政策，新賬老賬一起算，導致礦業(yè)投資者有心無力。一是35號文對于部分歷史遺留問題的處理不夠公平。2017年6月29日，財政部和原國土資源部發(fā)布《財政部國土資源部關(guān)于印發(fā)<礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法>的通知》（財綜【2017】35號，以下簡稱35號文）。35號文指出申請在先方式取得探礦權(quán)且已轉(zhuǎn)為采礦權(quán)，完成有償處置的，無需繳納出讓收益，其他情形都要按照35號文繳納出讓收益，該種規(guī)定并不科學。一方面法律適用要受到溯及力限制，另一方面，應(yīng)以申請在先、探礦權(quán)是否已有償化處置為重點，而不必考量是否轉(zhuǎn)為采礦權(quán)。同時，35號文規(guī)定，不管誰出資查明資源儲量而對已繳納價款完畢的采礦權(quán)新增資源儲量“一刀切”地征收出讓收益，并沒有進行科學區(qū)分或者在評估方法和參數(shù)方面體現(xiàn)出特殊性。筆者認為，上述兩種情形是最重要的兩種歷史遺留問題，需要進行詳細的調(diào)查研究，并制定科學合理的對策予以消化，而非簡單粗暴地適用新政策。二是由于受客觀條件限制，35號文也存在一些漏洞，例如對于已經(jīng)繳納過價款的探礦權(quán)，新增資源儲量是否需要補繳等。三是部分省區(qū)執(zhí)行35號文存在偏差，加劇了出讓收益的征收矛盾。在35號文授權(quán)地方制定一次性繳納標準及分期繳納標準后，雖然大部分省區(qū)已公布了具體的礦業(yè)權(quán)出讓收益征收政策，但是部分省區(qū)存在執(zhí)行偏差，例如部分地區(qū)不顧35號文在采礦權(quán)許可證有效期內(nèi)分年度繳納的規(guī)定，而擅自縮短礦業(yè)權(quán)出讓收益金額的繳納期限。四是部分資源主管部門執(zhí)行出讓收益政策過于僵化，嚴重影響了部分礦業(yè)權(quán)人辦理勘查開采許可的進程，致使礦業(yè)權(quán)人的后續(xù)投資無法及時跟進。部分資源主管部門以本省的礦產(chǎn)資源出讓市場基準價沒有出臺、出讓收益率沒有出臺、礦業(yè)權(quán)人出讓收益沒有繳納等為由，而對于礦業(yè)權(quán)人依法提出的劃定礦區(qū)范圍、礦業(yè)權(quán)變更延續(xù)、新立采礦權(quán)等行政許可申請不予受理，這屬于執(zhí)法誤區(qū)。從本質(zhì)上來看，礦業(yè)權(quán)人對國家欠繳的礦業(yè)權(quán)出讓收益（如果依法核實后必須繳納），屬于國家對礦業(yè)權(quán)人依法享有的債權(quán)，類似于礦業(yè)權(quán)人欠繳的稅收債務(wù)，但是礦業(yè)權(quán)人依法享有的卻是用益物權(quán)，而且國家債權(quán)人利益的實現(xiàn)和持續(xù)性獲得依賴于且只能維系于礦業(yè)權(quán)人的持續(xù)經(jīng)營且有所盈利。因此，任何僵化執(zhí)行35號文而阻止礦業(yè)權(quán)人正常辦理有關(guān)行政許可程序的做法都將最終侵害國家所有權(quán)人利益的實現(xiàn)，并危及國家稅收和就業(yè)利益，這也不符合國家大力推行承諾制、簡政放權(quán)的行政服務(wù)精神。在這一背景下，出現(xiàn)了一種奇怪的現(xiàn)象：礦業(yè)權(quán)人經(jīng)過堅持不懈的資金投入，取得了良好的勘探效果，對前景信心滿滿，但申請采礦許可證時，面對動輒上億元甚至數(shù)十億元的出讓收益，卻讓其有心無力。

礦業(yè)投資下降的主要影響

——探礦權(quán)出讓宗數(shù)和出讓金額急劇下降。2018年全國地質(zhì)勘查成果通報的數(shù)據(jù)顯示，2018年非油氣探礦權(quán)出讓宗數(shù)與2016年相比，減少819宗，下降了70.3%；非油氣探礦權(quán)出讓收益金額與2016年相比，減少了103.78億元，下降了94.47%。

——礦業(yè)權(quán)人提交非油氣地質(zhì)勘查報告的動力有所下降。2017年與2015年相比，核實報告、勘查報告和生產(chǎn)報告提交的數(shù)量之和減少406個，下降幅度為16.06%。這表明，礦業(yè)權(quán)人查明礦產(chǎn)地的動能在降低。

——地勘單位礦產(chǎn)勘查業(yè)務(wù)明顯萎縮。眾所周知，地勘單位的業(yè)務(wù)收入主要包括三部分，即投資于礦山等企業(yè)取得投資所得、合作勘查取得費用、為礦業(yè)權(quán)人提供勘探服務(wù)取得費用。由于礦業(yè)權(quán)人減少勘查投入，對于地勘單位造成直接影響，一方面，2017年非油氣地質(zhì)勘查單位人數(shù)為42.83萬人，同比減少8.21%；另一方面，2017年地質(zhì)勘查業(yè)務(wù)收入為600.87億元，同比減少9.3%。

應(yīng)對礦業(yè)投資下降的有關(guān)建議

——將資源能源安全、生態(tài)安全、國土安全、經(jīng)濟安全統(tǒng)籌考慮，協(xié)調(diào)推進。《國家安全法》第二十一條規(guī)定了資源能源安全，第三十條規(guī)定了生態(tài)安全。由于地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)的特殊性和長期性，勘查周期一般為五年至十年，建設(shè)周期一般為一年至三年，達產(chǎn)周期一般為一年至二年，但辦理采礦許可證、項目核準、環(huán)評、安全許可證、排污許可證等重要證件的周期具有不確定性，無法估計。由此可知，關(guān)閉容易復產(chǎn)難，開采容易勘探難，我們需要高度重視資源能源安全。

應(yīng)落實《意見》“到2020年，歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度基本建立，自然資源開發(fā)利用效率和保護力度明顯提升，為完善生態(tài)文明制度體系、保障國家生態(tài)安全和資源安全、推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局提供有力支撐”之規(guī)定，在大力推進礦業(yè)權(quán)退出與自然保護地重疊區(qū)域的背景下，國家應(yīng)積極主動地儲備一批大型礦產(chǎn)地，收儲價格應(yīng)按照公平合理原則予以補償；如果財政有限，可通過發(fā)行特別債券等方式，以時間換空間，將礦業(yè)權(quán)人和社會投資者的債權(quán)予以保障。

——大力推動法律制度創(chuàng)新，理順《礦產(chǎn)資源法》特定制度與《物權(quán)法》《行政許可法及合同法》之間的銜接關(guān)系。習近平總書記曾強調(diào)“要加強礦產(chǎn)資源勘查、保護、合理開發(fā)，提高礦產(chǎn)資源勘查合理開采和綜合利用水平。”《意見》強調(diào)“平等保護各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體合法權(quán)益”。在修訂《礦產(chǎn)資源法》的過程中，應(yīng)積極貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，大力推動法律制度的創(chuàng)新，將礦業(yè)權(quán)市場依法向各個主體開放，將綠色勘查和綠色礦山寫入出讓合同、落實于勘查開發(fā)的各個環(huán)節(jié)，使生態(tài)安全、資源安全、經(jīng)濟安全、國土安全予以協(xié)調(diào)，使國家所有權(quán)人、地方政府及礦產(chǎn)地社區(qū)組織、公司員工及投資者都可以從礦業(yè)權(quán)人合法運營中分享相應(yīng)的利益。

——建立完整的礦業(yè)資本市場體系。可以采取如下措施：一是在特定礦業(yè)城市進行風險勘查市場試點及探礦權(quán)抵押貸款試點；二是規(guī)范采礦權(quán)抵押權(quán)能，優(yōu)化采礦權(quán)抵押融資服務(wù)流程，簡化抵押登記程序；三是除列入《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》的特殊礦種及外國政府對我國投資礦產(chǎn)限制而需適用對等原則外，清理擅自將礦業(yè)公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓視為礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓予以審批的規(guī)范性文件；四是規(guī)范礦業(yè)權(quán)抵押評估業(yè)務(wù)規(guī)范；五是加大各類地質(zhì)勘查報告的評審監(jiān)督和抽查比例；六是建立礦山企業(yè)再融資所需的地勘報告及資源儲量數(shù)據(jù)文件的公開及核查制度。

——完善礦業(yè)權(quán)出讓收益政策，將出讓收益征收與資源稅征收、礦業(yè)權(quán)占用費征收等制度統(tǒng)籌考慮。習近平總書記關(guān)于法治建設(shè)曾發(fā)表重要講話：“法治建設(shè)要為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民。必須牢牢把握社會公平正義這一法治價值追求，努力讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執(zhí)法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義。”不管在修訂《礦產(chǎn)資源法》或者修訂《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》，還是修改35號文的過程中，都需要全面深入學習《立法法》《總體方案》《意見》等上位法，運用系統(tǒng)解釋、目的解釋和文義解釋等相結(jié)合的方法，制定出反映國家所有權(quán)人、礦業(yè)權(quán)人平等保護，礦業(yè)權(quán)人稅費總體可控，有助于礦工、礦企、礦城、礦業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展的方針政策。