關(guān)于《自然資源部關(guān)于深化礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見》的解讀

2023-07-31 11:00:45
來源：雨仁礦業(yè)律師
作者：靳松
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文章來源于：雨仁礦業(yè)律師，原文鏈接：雨仁研究 | 關(guān)于《自然資源部關(guān)于深化礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見》的解讀

2023年7月26日，自然資源部出臺(tái)了《自然資源部關(guān)于深化礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見》（自然資規(guī)〔2023〕6號(hào)，以下簡(jiǎn)稱6號(hào)文）。該文件取代了《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號(hào)，以下簡(jiǎn)稱7號(hào)文）成為下一步礦業(yè)權(quán)管理的重要指導(dǎo)性文件。6號(hào)文沿襲了7號(hào)文的體例和部分規(guī)定，因此兩文件相同的規(guī)定以下不做贅述，重點(diǎn)對(duì)6號(hào)文的改動(dòng)進(jìn)行解讀。（以下解讀針對(duì)非油氣礦產(chǎn)）

前言部分

新文件中增加了：嚴(yán)守資源安全底線、優(yōu)化國(guó)土空間格局、促進(jìn)綠色低碳發(fā)展、維護(hù)資源資產(chǎn)權(quán)益，現(xiàn)就深化礦產(chǎn)資源管理改革提出如下意見。

解讀：

在過去幾年里，礦業(yè)時(shí)常受到環(huán)保、安全等對(duì)于礦業(yè)“一刀切”政策的影響，甚至非不可緩解的矛盾時(shí)，常常不考慮礦業(yè)的發(fā)展和國(guó)家的資源安全，直接“一刀切”式的要求礦業(yè)退出。導(dǎo)致部分地區(qū)采礦成為一種“原罪”。忽視礦業(yè)對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)、民生等重大作用，讓礦業(yè)權(quán)“一退了之”�，F(xiàn)在6號(hào)文在制訂時(shí)已經(jīng)意識(shí)到了這個(gè)問題，將“嚴(yán)守資源安全底線”放在了首位，此舉無疑提升了當(dāng)前礦業(yè)的地位。但是，也不能將嚴(yán)守資源安全底線作為肆意、無序開發(fā)的理由，未來對(duì)于礦業(yè)的開發(fā)還是要遵循規(guī)劃先行、遵循綠色高質(zhì)量發(fā)展的總體原則。此外，還提到了“維護(hù)資源資產(chǎn)權(quán)益”，這里筆者認(rèn)為資源針對(duì)的是國(guó)家的礦產(chǎn)資源，資產(chǎn)針對(duì)的是企業(yè)取得礦業(yè)權(quán)形成的資產(chǎn)，這里體現(xiàn)了礦業(yè)需要同時(shí)維護(hù)國(guó)家和企業(yè)利益，實(shí)現(xiàn)互利共贏的成效。

一、全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓

本條第一款被大幅度簡(jiǎn)化，主要是因?yàn)椤兜V業(yè)權(quán)出讓交易規(guī)則》（自然資規(guī)〔2023〕1號(hào)）出臺(tái)后7號(hào)文中的內(nèi)容已經(jīng)體現(xiàn)，不再贅述。最后增加了“在礦業(yè)權(quán)交易中推廣使用保函或保證金，探索建立相關(guān)規(guī)則，確保礦業(yè)權(quán)交易順利進(jìn)行。”

解讀：

增加保函和保證金主要是保障礦業(yè)權(quán)出讓交易的順利完成。原《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕7號(hào)）文件第十一條規(guī)定了交易保證金的繳納。但2018年12月為深化礦業(yè)權(quán)管理“放管服”改革要求，將交易保證金改為了“公共資源交易領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒提示”，取消了保證金的征收。在政策實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)，因取消了保證金征收，存在部分礦業(yè)企業(yè)競(jìng)拍礦業(yè)權(quán)時(shí)不冷靜出價(jià)，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)出讓價(jià)格虛高，事后又毀約，拒絕辦理礦業(yè)權(quán)登記，拒絕繳納出讓收益。而對(duì)于此類企業(yè)的懲罰如果只是停止參加礦業(yè)權(quán)出讓活動(dòng)，那么其實(shí)際控制人完全可以另行申請(qǐng)公司參與，起不到維護(hù)礦業(yè)權(quán)交易秩序的作用。因此，在本條中增加了（也可以說恢復(fù)了）保函和保證金。

二、嚴(yán)格控制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓

主要修改在于增加了“已設(shè)采礦權(quán)深部或上部、周邊、零星分散資源，以及屬同一主體相鄰礦業(yè)權(quán)之間距離300米左右的夾縫區(qū)域”的協(xié)議出讓情形。

解讀：

在《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2006〕12號(hào)）文件中，已設(shè)采礦權(quán)周邊是可以協(xié)議出讓的，表述為“已設(shè)采礦權(quán)需要整合或利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)擴(kuò)大勘查開采范圍的毗鄰區(qū)域。”但7號(hào)文出臺(tái)時(shí)因出讓收益、全面招拍掛出讓等政策原因，取消了向毗鄰區(qū)域（采礦權(quán)垂直投影外的范圍）擴(kuò)界的協(xié)議出讓情形。后來實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，周邊的零星資源和礦業(yè)權(quán)整合時(shí)的中間夾縫資源很難出讓，加之出讓收益的征收方式進(jìn)行了修改，因此在本次修改中恢復(fù)了對(duì)于采礦權(quán)周邊和礦業(yè)權(quán)整合的夾縫資源的協(xié)議出讓。

本次修改未明確何為“周邊、零星分散資源”，從文件表述來看，個(gè)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)理解為可以利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)，不具有獨(dú)立申請(qǐng)礦業(yè)權(quán)進(jìn)行開采的價(jià)值的資源。（注，這里所謂的利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)理解為只要利用到原有生產(chǎn)系統(tǒng)即可，可在原有生產(chǎn)系統(tǒng)上進(jìn)行改建和擴(kuò)建。）

對(duì)于夾縫區(qū)域的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)參考兩個(gè)條件，一是夾縫兩邊為同一礦業(yè)權(quán)人；二是間距在300米左右。這里的表述為“左右”，即表明可以超過300米，但左右多少并未明確，筆者考慮以間距的一半，即450米為限比較合適，特殊情況可以放寬。

此外，雖然刪除了采礦權(quán)深部和上部協(xié)議出讓無需征求人民政府同意的條款，但是可以看出本條款將協(xié)議出讓情形分為了兩款，第一款標(biāo)明了需要征求人民政府的同意，第二款未標(biāo)明。從文件用詞的嚴(yán)謹(jǐn)性考慮，應(yīng)當(dāng)理解為第一款所述的協(xié)議出讓情形需要征求人民政府同意，而第二款所述的協(xié)議出讓情形則不需要。

三、積極推進(jìn)“凈礦”出讓

礦業(yè)權(quán)出讓項(xiàng)目庫依據(jù)增加了“礦產(chǎn)資源規(guī)劃”、增加了“以便礦業(yè)權(quán)出讓后，礦業(yè)權(quán)人能夠依法依規(guī)辦理用地用海用林用草審批手續(xù)。”

第二款中將無法開展勘查開采工作的原因從“對(duì)屬礦業(yè)權(quán)出讓前期工作原因”變?yōu)榱?ldquo;因不可抗力原因”，后果從單一的“撤回礦業(yè)權(quán)”增加了“依法變更或者解除合同”。

解讀：

第一條中增加了礦產(chǎn)資源規(guī)劃作為礦業(yè)權(quán)出讓的依據(jù)，這就要求出讓機(jī)關(guān)需要在礦業(yè)權(quán)出讓時(shí)做好用地（含用海、用林、用草，下同）規(guī)劃。對(duì)于砂石土等直接出讓的采礦權(quán)是沒有問題的，但是對(duì)于非砂石土的礦業(yè)權(quán)，在探礦階段很難準(zhǔn)確的劃出采礦權(quán)范圍，如此想提前作出規(guī)劃的調(diào)整是十分困難的。礦業(yè)權(quán)人能否在轉(zhuǎn)采時(shí)順利辦理用地手續(xù)仍是未知數(shù)。

第二款中將“對(duì)屬礦業(yè)權(quán)出讓前期工作原因”變?yōu)?ldquo;因不可抗力原因”存在兩個(gè)問題。一是限縮了礦業(yè)權(quán)人主張權(quán)利的情況，如最終礦業(yè)權(quán)人在轉(zhuǎn)采時(shí)因無法調(diào)整規(guī)劃而無法辦理用地手續(xù)，導(dǎo)致無法進(jìn)行勘查開采工作，則這種情況應(yīng)當(dāng)屬于“礦業(yè)權(quán)出讓前期工作原因”，但無法調(diào)整規(guī)劃是否屬于“不可抗力”則存在疑問；二是“礦業(yè)權(quán)出讓前期工作原因”將原因鎖定在了礦業(yè)權(quán)出讓前，但不可抗力則未區(qū)分礦業(yè)權(quán)出讓前后，按6號(hào)文規(guī)定，如果礦業(yè)權(quán)在出讓后被劃入了保護(hù)區(qū)等原因?qū)е聼o法勘查開采，是否也要將礦業(yè)權(quán)出讓收益（含按率征收部分）全部退回？

四、調(diào)整探礦權(quán)期限

主要改動(dòng)為：一是探礦權(quán)保留期限延長(zhǎng)至5年（原為2年）；二是延續(xù)縮減面積比例從25%減少到20%，基數(shù)從首設(shè)面積變?yōu)樽C載面積；三是刪除已設(shè)采礦權(quán)深部上部探礦權(quán)不縮減面積。

解讀：

將探礦權(quán)保留期限與延續(xù)期限統(tǒng)一為5年，根據(jù)規(guī)定，探礦權(quán)保留可續(xù)期兩次，即探礦權(quán)保留期限被延長(zhǎng)至最長(zhǎng)15年。

延續(xù)縮減面積政策有較大變動(dòng)，通過舉例的方式比較容易理解：

按照7號(hào)文規(guī)定，如一個(gè)探礦權(quán)出讓時(shí)為10平方公里，5年后第一延續(xù)縮減25%面積，還剩7.5平方公里，10年后第二次延續(xù)，需要縮減首設(shè)面積（10平方公里）的25%，即縮減2.5平方公里，則10年后探礦權(quán)的面積為5平方公里。

按照6號(hào)文規(guī)定，探礦權(quán)出讓時(shí)仍為10平方公里，5年后第一次延續(xù)縮減20%面積，還剩8平方公里，10年后第二次延續(xù)縮減證載面積（8平方公里）的20%，即縮減1.6平方公里，則10年后探礦權(quán)面積為6.4平方公里。

總體來看探礦權(quán)人需要縮減的面積大幅度減少。

關(guān)于刪除采礦權(quán)深部上部探礦權(quán)不縮減面積的規(guī)定，主要是因?yàn)樵凇蹲匀毁Y源部關(guān)于進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源勘查開采登記管理的通知》（自然資規(guī)〔2023〕4號(hào)）中已經(jīng)規(guī)定了采礦權(quán)深部上部可以不用探礦權(quán)直接勘查，所以縮減面積已無意義。

五、規(guī)范財(cái)政出資地質(zhì)勘查工作

增加了“財(cái)政出資勘查項(xiàng)目新增資源量應(yīng)由項(xiàng)目主管單位委托評(píng)審機(jī)構(gòu)審查，出具審查意見。其他勘查項(xiàng)目新增資源量由礦業(yè)權(quán)人委托相關(guān)機(jī)構(gòu)審查。”

解讀：

明確了申請(qǐng)新增資源量?jī)?chǔ)量評(píng)審備案的主體。只要財(cái)政出資的勘查項(xiàng)目（這里應(yīng)當(dāng)理解為財(cái)政全額出資），無論是否已經(jīng)設(shè)置了探礦權(quán)，均由財(cái)政項(xiàng)目的主管部門申請(qǐng)儲(chǔ)量評(píng)審備案。

順便，借此機(jī)會(huì)說一下對(duì)于財(cái)政出資項(xiàng)目不設(shè)置探礦權(quán)的理解。眾所周知勘查成果具有很高的商業(yè)價(jià)值，按照誰出資誰受益的原則，財(cái)政出資勘查項(xiàng)目的勘查成果理應(yīng)上繳國(guó)家。但在曾經(jīng)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，切實(shí)存在部分財(cái)政項(xiàng)目承擔(dān)單位取得財(cái)政項(xiàng)目設(shè)置的探礦權(quán)后，將探礦權(quán)據(jù)為己有，不上報(bào)或上報(bào)虛假勘查成果，甚至謊稱探礦權(quán)為自身全額出資，以轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)為誘餌哄騙其他市場(chǎng)主體投資勘查，最終因無法履行轉(zhuǎn)讓承諾而造成糾紛。因目前“價(jià)款”制度已取消，財(cái)政勘查項(xiàng)目已是純公益項(xiàng)目，礦業(yè)權(quán)人不再對(duì)財(cái)政勘查投入支付對(duì)應(yīng)“價(jià)款”，因此不再設(shè)置探礦權(quán)是國(guó)家取得財(cái)政項(xiàng)目勘查成果的保障，也是創(chuàng)造公平礦業(yè)權(quán)出讓市場(chǎng)的保障。