文章來(lái)源于公眾號(hào)：雨仁礦業(yè)律師，原文鏈接：雨仁研究 | 對(duì)《關(guān)于規(guī)范和完善砂石開采管理的通知》三問(wèn)

 

2023年4月19日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范和完善砂石開采管理的通知》（自然資發(fā)〔2023〕57號(hào)，下稱“57號(hào)文”），筆者仔細(xì)研讀后，尚有部分疑問(wèn)，與業(yè)內(nèi)人士如磋交流，或?yàn)樾姓�立法者參考�?/span>

一問(wèn)57號(hào)文何時(shí)施行？

自然資源部官網(wǎng)顯示57號(hào)文的生成日期為2023年04月10日（也是文件尾部簽發(fā)日期），官網(wǎng)披露日期是2023年4月19日，實(shí)施日期一欄空白，未顯示發(fā)布日期。

問(wèn)題：57號(hào)文何時(shí)施行呢？該問(wèn)題非常關(guān)鍵，既關(guān)乎該文件的實(shí)施時(shí)間，也關(guān)乎被廢止文件的法律效力終止時(shí)間，直接關(guān)乎被影響企業(yè)的切身利益。因此，在此問(wèn)題上，不得含糊，必須明確、清晰、公開。

觀察國(guó)務(wù)院、自然資源部、發(fā)改委等官網(wǎng)發(fā)布規(guī)范性文件（非行政法規(guī)或部門規(guī)章）的實(shí)踐，主要有三種情形：一是，標(biāo)注成文日期和發(fā)布日期的，例如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于上市公司獨(dú)立董事制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2023〕9號(hào)）、《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫大綱及說(shuō)明的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2023〕304號(hào)）。二是標(biāo)注發(fā)布日期、在文件中標(biāo)注成文日期和施行日期，例如財(cái)政部 自然資源部 稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收辦法》的通知（財(cái)綜〔2023〕10號(hào)），成文日期為3月24日，發(fā)布日期為4月14日，施行日期為5月1日。三是僅標(biāo)注成文日期（生成日期），未顯示發(fā)布日期和施行日期，例如57號(hào)文。

根據(jù)有關(guān)法律及法理，規(guī)范性文件表明施行日期的，應(yīng)自該日期施行；如未標(biāo)注，則可以自發(fā)布之日起施行，但不能在成文之日起施行。故，筆者認(rèn)為，結(jié)合57號(hào)文的官網(wǎng)披露信息，該文件自2023年4月19日施行。

二問(wèn)57號(hào)文是否需向有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)及社會(huì)公眾公開征求意見(jiàn)？

57號(hào)文規(guī)定：“非砂石類生產(chǎn)礦山在其礦區(qū)范圍內(nèi)按照礦山設(shè)計(jì)或開發(fā)利用方案，礦山剝離、井巷開拓、選礦產(chǎn)生的砂石料，應(yīng)優(yōu)先供該礦山井巷填充、修復(fù)治理及工程建設(shè)等綜合利用，利用后仍有剩余的，由所在地的自然資源主管部門報(bào)縣級(jí)以上地方人民政府組織納入公共資源交易平臺(tái)處置。”

鐵礦、鉬礦、金礦等金屬礦山在礦區(qū)范圍內(nèi)按照礦山設(shè)計(jì)實(shí)施井巷開拓或露天剝離，會(huì)不可避免產(chǎn)生廢石，對(duì)這些廢石進(jìn)行資源綜合利用是采礦權(quán)人應(yīng)履行《固體廢物污染防治法》的義務(wù)，也符合工業(yè)和信息化部等單位《關(guān)于推進(jìn)機(jī)制砂石行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見(jiàn)》（工信部聯(lián)原〔2019〕239號(hào)）的政策，但是，57號(hào)文卻對(duì)廢石指定用途（井巷填充、修復(fù)治理、工程建設(shè)等）內(nèi)屬于自主利用，剩余部分需交給縣級(jí)政府統(tǒng)一處置。這意味著實(shí)踐中部分金屬礦山企業(yè)已經(jīng)自建的利用采礦廢石制作砂石骨料將遇到政策阻礙。

57號(hào)文既涉及一些理論問(wèn)題，例如廢石的法律性質(zhì)，脫離地殼的廢石的還是“礦產(chǎn)資源”？政府對(duì)廢石具有當(dāng)然的處分權(quán)嗎？

57號(hào)文將剩余廢石授權(quán)由縣級(jí)政府處置的法律依據(jù)是什么？自然資源部可否通過(guò)57號(hào)文（部門規(guī)范性文件）對(duì)礦山企業(yè)綜合利用廢石的自主權(quán)予以限制？57號(hào)文設(shè)計(jì)的廢石處分模式的合法性是否經(jīng)過(guò)論證，經(jīng)濟(jì)性及具體操作性是否有過(guò)實(shí)證，因?yàn)槭Ｓ鄰U石交由縣政府處置，涉及的運(yùn)輸、交接、儲(chǔ)存、保管、占地等諸多問(wèn)題；縣政府收到廢石后，如果集中進(jìn)行招拍掛處置，是否涉嫌與民爭(zhēng)利。目前砂石骨料價(jià)格較高，但不少地方已出現(xiàn)相對(duì)過(guò)剩局面，縣政府接手的不一定是正資產(chǎn)。

57號(hào)文該條規(guī)定將極大影響廢石資源化利用企業(yè)及其投資市場(chǎng)，57號(hào)文是否按照2019年03月13日《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過(guò)程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕9號(hào)）的規(guī)定，有針對(duì)性地聽取相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)的意見(jiàn)；是否向社會(huì)公開征求意見(jiàn)。

如果沒(méi)有，則57號(hào)文涉嫌違反《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過(guò)程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)意見(jiàn)的通知》及《自然資源規(guī)范性文件管理規(guī)定》第十一條第二款“起草規(guī)范性文件除依法需要保密或者不宜公開的外，起草機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府或者部門的門戶網(wǎng)站、官方微信公眾號(hào)等媒介向社會(huì)公開征求意見(jiàn)。公開征求意見(jiàn)的期限不得少于十五日”之規(guī)定。

三問(wèn)57號(hào)文是否需要設(shè)定有效期？

《自然資源規(guī)范性文件管理規(guī)定》第十四條第一款規(guī)定：“起草規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)注明有效期。規(guī)范性文件的有效期不得超過(guò)五年。”因此，設(shè)定有效期是自然資源領(lǐng)域制定規(guī)范性文件的要素之一，是對(duì)制定機(jī)關(guān)的一種提醒，及時(shí)在有效期屆滿之前對(duì)其進(jìn)行再審查，以確定是修改、還是重新發(fā)布延續(xù)其效力；也是對(duì)社會(huì)公眾的一種警示，該規(guī)范性文件設(shè)定的交易方式、制度安排并非一成不變的，任何置身于該行業(yè)的主體均應(yīng)保持對(duì)法律法規(guī)和政策的敏感性和敬畏心。

 

 

范小強(qiáng)律師

北京市雨仁律師事務(wù)所

合伙人律師

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