導(dǎo)  讀

深化自然資源有償使用改革，推動(dòng)自然資源要素市場(chǎng)化，建立自然資源市場(chǎng)體系是自然資源管理領(lǐng)域不斷深化改革的必然要求。文章在討論自然資源市場(chǎng)建設(shè)的相關(guān)概念、總結(jié)我國(guó)自然資源市場(chǎng)體系建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，指出我國(guó)自然資源市場(chǎng)存在的市場(chǎng)發(fā)育程度不一、交易規(guī)則不健全、管理手段單一等關(guān)鍵性問題，并按照高標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)代市場(chǎng)體系建設(shè)目標(biāo)和自然資源管理體制改革的需要，對(duì)自然資源市場(chǎng)體系建設(shè)的方向和重點(diǎn)提出建議。

本文引用信息

 董為紅，馮 聰，張曉顏，劉 炎.我國(guó)自然資源市場(chǎng)體系建設(shè)評(píng)價(jià)與展望[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2022，35（6）:75-80.

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自改革開放以來(lái)，我國(guó)始終堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，不斷推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建立完善。黨的十八屆三中全會(huì)指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”“建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。”黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)。黨的十九屆四中全會(huì)報(bào)告中首次提出“建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系”。2021年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》，提出要“通過(guò)5年左右的努力，基本建成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序、制度完備、治理完善的高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系”。自然資源市場(chǎng)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一部分，隨著自然資源管理實(shí)現(xiàn)“兩統(tǒng)一”，一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革取得突破性進(jìn)展，自然資源市場(chǎng)體系的建設(shè)進(jìn)程也在不斷加快。

1 相關(guān)概念辨析

1.1 自然資源的基本屬性

自然資源的開發(fā)利用和市場(chǎng)化必須在產(chǎn)權(quán)清晰、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求明確的前提條件下進(jìn)行，因此，自然資源市場(chǎng)建設(shè)需要深化對(duì)自然資源基本屬性的認(rèn)識(shí)，厘清各類自然資源之間的關(guān)系，明晰自然資源市場(chǎng)的差異性和統(tǒng)一性。

首先，自然資源具有多種功能和用途。比如，土地可以有建設(shè)、耕種、放牧等多種用途，但這些潛在用途的適宜性和效益不盡相同；一片水域同時(shí)具有航行、養(yǎng)殖、取水、生態(tài)等功能；林業(yè)資源、草原資源具有生態(tài)價(jià)值，既可以提供物質(zhì)保障，也可以提供生態(tài)產(chǎn)品。

其次，土地資源與其他自然資源的關(guān)系。土地資源是自然資源的一種基本類型，同時(shí)還是其他自然資源的基本依托和空間載體。一些土地資源以其本身的形態(tài)（如山嶺、荒地、灘涂）存在，或與其生產(chǎn)物共同形成自然資源（如森林、草原），或以被人類開發(fā)利用后的形態(tài)（如建設(shè)用地、耕地）存在；還有一些自然資源，如水流、礦藏、生物等以土地為空間載體，以相對(duì)獨(dú)立的形式存在。土地資源有各種不同的存在形式，但都具有位置固定、不可移動(dòng)的特點(diǎn)，具有不動(dòng)產(chǎn)的本質(zhì)性特征。而土地的產(chǎn)出物、附屬物或附著物，礦產(chǎn)、水、生物等自然資源則雖以土地資源為空間承載，但具有流動(dòng)性或是脫離土地后的獨(dú)立性。

最后，自然資源市場(chǎng)中各類資源市場(chǎng)的關(guān)系。由于產(chǎn)權(quán)體系、管理體制，以及空間規(guī)劃和用途管制等原因所形成的，以土地資源為載體分散的自然資源市場(chǎng)，從邏輯上可以形成統(tǒng)一的土地資源市場(chǎng)。從國(guó)際上看，一些國(guó)家的土地市場(chǎng)包含了建設(shè)用地、耕地、林地、草地等資源。從管理上看，不同類型土地資源在產(chǎn)權(quán)明晰、符合規(guī)劃管制、符合法律規(guī)定的條件下，均可進(jìn)入市場(chǎng)交易，同時(shí)通過(guò)差異化的準(zhǔn)入要求、規(guī)劃或管制條件等，實(shí)現(xiàn)不同類型土地資源的差別化管理和利用。其他自然資源，如礦產(chǎn)、水、生物等對(duì)土地資源的保護(hù)利用有影響，形成產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)后，則脫離了土地，形成的市場(chǎng)也獨(dú)立于土地資源市場(chǎng)。

1.2 自然資源市場(chǎng)的有關(guān)概念

1.2.1 自然資源市場(chǎng)

在自然資源利用和管理中，自然資源的范圍明確為法定的、有空間邊界或有載體、可明確產(chǎn)權(quán)的天然生成物，是開發(fā)利用和保護(hù)的對(duì)象。廣義的自然資源市場(chǎng)是指按照生態(tài)文明建設(shè)要求和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革要求建立的，包含了各類自然資源資產(chǎn)、資源環(huán)境及生態(tài)產(chǎn)品全要素的市場(chǎng)體系。狹義的自然資源市場(chǎng)是指在自然資源管理體制改革中明確的各類資源要素市場(chǎng)，按照統(tǒng)一開放、有序流動(dòng)的目標(biāo)，深化改革形成的市場(chǎng)集合。

根據(jù)法律對(duì)自然資源范圍的界定和現(xiàn)實(shí)中的市場(chǎng)發(fā)育狀況，目前，我國(guó)的自然資源市場(chǎng)包括了土地（建設(shè)用地、耕地、林地、草地）、礦產(chǎn)、水、海域海島等資源市場(chǎng)。

1.2.2 自然資源市場(chǎng)體系

從發(fā)展過(guò)程看，自然資源市場(chǎng)必然會(huì)經(jīng)歷從各類單一自然資源市場(chǎng)向廣義自然資源市場(chǎng)發(fā)展的過(guò)程，各類自然資源市場(chǎng)逐步發(fā)展融合，形成自然資源市場(chǎng)體系，在這個(gè)過(guò)程中，各類自然資源市場(chǎng)按照高標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)要求，深化自然資源有償使用，持續(xù)推動(dòng)各類自然資源市場(chǎng)化程度和市場(chǎng)化水平，最終形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的自然資源市場(chǎng)體系。

2 自然資源市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 自然資源市場(chǎng)現(xiàn)狀

自然資源市場(chǎng)體系包含了多種自然資源市場(chǎng)，由于產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)展和有償使用推進(jìn)程度不同，各個(gè)市場(chǎng)的發(fā)展程度不一，交易規(guī)模和交易活躍程度差別較大（表1）。

2.2 有形交易市場(chǎng)平臺(tái)建設(shè)

自然資源部組建前，各類自然資源歸屬不同職能部門管理，在推進(jìn)土地、礦產(chǎn)等自然資源有償使用制度改革、加速要素市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中，國(guó)家及地方建設(shè)的各級(jí)各類自然資源交易中心相繼涌現(xiàn)，比如土地交易中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心、水權(quán)交易所、林權(quán)交易所或交易中心等。鑒于市場(chǎng)分散設(shè)立、交易品種有限單一、信息不共享、監(jiān)管不到位等問題，2011年啟動(dòng)公共資源交易平臺(tái)建設(shè)，2015年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案》，將土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)、林權(quán)等交易都納入其中。目前，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓和礦業(yè)權(quán)出讓已基本納入公共資源交易平臺(tái)；部分地區(qū)將森林、林地使用權(quán)和草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入公共資源交易平臺(tái)；部分地區(qū)將海域（海島）使用權(quán)出讓業(yè)務(wù)納入公共資源交易平臺(tái)；少數(shù)地區(qū)將水權(quán)交易納入公共資源交易平臺(tái)；部分集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市地區(qū)將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓業(yè)務(wù)納入公共資源交易平臺(tái)。此外，個(gè)別省份將增減掛鉤指標(biāo)和補(bǔ)充耕地指標(biāo)納入平臺(tái)進(jìn)行交易。值得肯定的是，一些企業(yè)化市場(chǎng)主體搭建交易平臺(tái)，服務(wù)個(gè)人或是經(jīng)營(yíng)主體，平臺(tái)內(nèi)可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包交易。

3 自然資源市場(chǎng)體系建設(shè)評(píng)價(jià)

3.1 逐步建立完善自然資源資產(chǎn)有償使用制度，不斷擴(kuò)大有償使用范圍

自然資源有償使用制度改革是自然資源市場(chǎng)建設(shè)的必由之路，經(jīng)過(guò)四十余年的發(fā)展，自然資源有償使用制度已成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)重要的基本制度之一。

(1)建立起了自然資源資產(chǎn)有償使用制度。自然資源有償使用制度首先在國(guó)有建設(shè)用地上取得突破，國(guó)有建設(shè)用地資源從“無(wú)償、無(wú)期限、無(wú)流動(dòng)”的行政配置方式轉(zhuǎn)為以“有償、有限期、有流動(dòng)”的市場(chǎng)配置為主的方式。當(dāng)前，國(guó)有建設(shè)用地、礦產(chǎn)資源、水資源、海域海島已建立了相對(duì)完善的有償使用制度。比如，國(guó)有建設(shè)用地出讓制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地允許入市；礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓成為礦產(chǎn)資源配置的主要形式，在出讓環(huán)節(jié)征收礦業(yè)權(quán)出讓收益；要求單位和個(gè)人取水申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)；征收海域使用金，實(shí)行海域、無(wú)居民海島有償使用；“四荒地”采用招標(biāo)等方式承包等。

(2)自然資源有償使用范圍不斷擴(kuò)大。逐步擴(kuò)大自然資源有償使用的范圍是當(dāng)前改革的方向。在國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)有償使用的基礎(chǔ)上，《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍的意見》對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目用地、國(guó)有企事業(yè)單位改制建設(shè)用地、國(guó)有農(nóng)用地的有償使用提出了意見，要求擴(kuò)大國(guó)有建設(shè)用地有償使用范圍，對(duì)依法可以使用劃撥土地的項(xiàng)目，鼓勵(lì)以出讓、租賃方式供地。探索國(guó)有農(nóng)用地有償使用制度。2019年修訂的《森林法》提出林木資源實(shí)行商品林、公益林分類管理，給森林資源的保護(hù)與入市劃定了范圍，在不破壞商品林生態(tài)環(huán)境的前提下允許進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)，嚴(yán)格保護(hù)公益林，放活集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)。通過(guò)招標(biāo)和拍賣的方式可以有償取得海域使用權(quán)。

目前我國(guó)仍存在自然資源資產(chǎn)有償使用與劃撥、申請(qǐng)等無(wú)償使用的“雙軌”制現(xiàn)象，一些自然資源尚未實(shí)現(xiàn)有償使用，比如，國(guó)有農(nóng)用地和未利用地、國(guó)有森林、國(guó)有草原等，市場(chǎng)配置自然資源的決定性作用尚未充分發(fā)揮。

3.2 自然資源市場(chǎng)體系基本形成，但各類自然資源市場(chǎng)發(fā)育程度不一

(1)自然資源市場(chǎng)形式多樣。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，各類自然資源市場(chǎng)逐步發(fā)育壯大。按產(chǎn)權(quán)類型分為：以建設(shè)用地使用權(quán)為產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)（包括國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)），以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)的土地承包流轉(zhuǎn)市場(chǎng)（包括耕地、林地和草原承包流轉(zhuǎn)市場(chǎng)），以礦業(yè)權(quán)（探礦權(quán)、采礦權(quán)）為基礎(chǔ)的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)，以水資源使用權(quán)為基礎(chǔ)的水權(quán)交易市場(chǎng)，等等。按土地所有制來(lái)分，自然資源市場(chǎng)又分為：國(guó)有和集體建設(shè)用地、林地、草地、耕地市場(chǎng)。按照部門管理職能和權(quán)限，不同用途和類型的自然資源形成不同的市場(chǎng)，包括建設(shè)用地、林地、草地、耕地、海域、無(wú)居民海島等各類自然資源使用權(quán)或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)。

(2)各類自然資源市場(chǎng)發(fā)展不均衡。目前，國(guó)有建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)形成了相對(duì)完善的制度體系，而以市場(chǎng)主體之間轉(zhuǎn)讓、出租、抵押為主的土地二級(jí)市場(chǎng)正在完善中；農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)尚處于初步建設(shè)階段。農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展時(shí)間較長(zhǎng)，但市場(chǎng)不夠完善規(guī)范，面臨著適應(yīng)“三權(quán)分置”改革、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興的新要求。礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)存在進(jìn)入與退出難、監(jiān)管與調(diào)控要求不適應(yīng)市場(chǎng)要求等問題。水權(quán)市場(chǎng)、海域海島市場(chǎng)亟待規(guī)范發(fā)展。

3.3 各類自然資源市場(chǎng)的交易規(guī)則初步建立，但仍不健全

(1)強(qiáng)化了以競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向的市場(chǎng)化配置手段。按照自然資源要素市場(chǎng)化配置的要求，最大限度地減少協(xié)議出讓，倡導(dǎo)通過(guò)市場(chǎng)方式配置資源。自然資源使用權(quán)的取得總體來(lái)看是通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)和政府主導(dǎo)出讓兩種方式，而政府主導(dǎo)出讓還可分為協(xié)議出讓和市場(chǎng)方式出讓。承包土地也可以通過(guò)市場(chǎng)配置的方式確定承包人，如《民法典》第三百四十二條規(guī)定，可通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地。

(2)規(guī)范了市場(chǎng)運(yùn)行制度。國(guó)有建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)、農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)等在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格體系等方面逐步完善規(guī)范，國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)建立了土地價(jià)格評(píng)估制度、基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)確定和定期更新公布制度，協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)最低價(jià)制度，全國(guó)工業(yè)用地最低價(jià)格控制標(biāo)準(zhǔn)，以及交易價(jià)格申報(bào)制度�！掇r(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范（試行）》《關(guān)于規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行的意見》《水權(quán)交易管理暫行辦法》《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則》等文件明確了承包地、集體林權(quán)、水權(quán)、礦業(yè)權(quán)的交易類型和交易方式。進(jìn)一步健全農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，建立交易運(yùn)行規(guī)則，細(xì)化流轉(zhuǎn)交易條件、品種、主體、程序和材料、合同、服務(wù)與監(jiān)管等內(nèi)容。

(3)完善了市場(chǎng)服務(wù)體系。政府主導(dǎo)為國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)提供產(chǎn)權(quán)保護(hù)、信息平臺(tái)和中介服務(wù)，具體來(lái)說(shuō)包括對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，建立信息公開制度、土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管制度、地價(jià)監(jiān)測(cè)監(jiān)管制度、基準(zhǔn)地價(jià)制度等，及時(shí)向市場(chǎng)發(fā)布用地政策、供應(yīng)計(jì)劃、供應(yīng)結(jié)果、價(jià)格走勢(shì)等相關(guān)信息，以及通過(guò)中介機(jī)構(gòu)提供土地估價(jià)、登記代理及市場(chǎng)分析、咨詢等服務(wù)。隨著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，相關(guān)市場(chǎng)服務(wù)體系也在建立完善中，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)展。

目前，部分發(fā)育較為成熟的自然資源市場(chǎng)已形成了一套有效的市場(chǎng)規(guī)則。但整體來(lái)看，市場(chǎng)規(guī)則不健全問題非常突出，比如：在價(jià)格形成機(jī)制方面，水資源價(jià)格形成機(jī)制還不健全；由于自然資源的公益性特點(diǎn)，市場(chǎng)定價(jià)需要不斷尋求保民生、降成本、防過(guò)熱和產(chǎn)權(quán)保護(hù)之間的平衡點(diǎn)；建設(shè)用地特別是房地產(chǎn)價(jià)格、工業(yè)用地價(jià)格調(diào)控手段不夠。除土地市場(chǎng)外，目前各類自然資源市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)缺乏，服務(wù)水平不高，信用制度缺失。比如，礦業(yè)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)和儲(chǔ)量評(píng)審機(jī)構(gòu)，多數(shù)不是市場(chǎng)化的服務(wù)主體，行業(yè)自律作用發(fā)揮有限。

3.4 建立了自然資源開發(fā)利用及市場(chǎng)監(jiān)管制度，但管理手段較單一、尚未形成統(tǒng)一監(jiān)管體系

在自然資源領(lǐng)域，各級(jí)政府與集體組織既代表所有者也是管理者，因此要對(duì)自然資源開發(fā)利用行為和市場(chǎng)配置行為進(jìn)行監(jiān)管，目的是優(yōu)化配置資源、節(jié)約集約利用資源、規(guī)范資源市場(chǎng)秩序。

(1)建立了自然資源開發(fā)利用及市場(chǎng)監(jiān)管制度。一些自然資源市場(chǎng)逐步建立起了監(jiān)管和服務(wù)制度，規(guī)范交易行為、服務(wù)交易對(duì)象，比如：國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)形成了包括合同履約監(jiān)管、轉(zhuǎn)讓行為監(jiān)管、用途管制及規(guī)劃條件監(jiān)管等手段的自然資源開發(fā)利用監(jiān)管體系；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建立起了信息公開與監(jiān)測(cè)、交易與合同簽訂、中介服務(wù)、違法違規(guī)交易查處等制度。

(2)強(qiáng)化了市場(chǎng)準(zhǔn)入要求。如建設(shè)用地市場(chǎng)依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策制定了限制和禁止用地目錄；租賃農(nóng)地從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)要進(jìn)行資格審查；要求林權(quán)流入方具有林業(yè)經(jīng)營(yíng)能力；草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，受讓方必須具備從事畜牧業(yè)生產(chǎn)的能力。但是，其他用地形式及用海用島，市場(chǎng)準(zhǔn)入管理制度或零星分散不成體系，或尚未形成制度。

(3)制定了自然資源開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)，但還不完善。目前的自然資源開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)主要集中在重點(diǎn)行業(yè)、國(guó)有建設(shè)用地項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)有待加強(qiáng)。礦產(chǎn)資源保護(hù)和合理利用存在標(biāo)準(zhǔn)不全、標(biāo)準(zhǔn)陳舊問題。用海用島領(lǐng)域，存在海域海島資源市場(chǎng)化配置、海洋資源勘探與開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)研制基礎(chǔ)薄弱的問題。同時(shí)，還要加快研究建立適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求的自然資源統(tǒng)籌開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)體系。

3.5 自然資源市場(chǎng)管理制度基礎(chǔ)不一、規(guī)則不一，統(tǒng)籌融合難度大

《土地管理法》《森林法》《草原法》《水法》等單行資源法，以及各類行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院文件、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等，構(gòu)成了各類自然資源的權(quán)利體系和管理制度基礎(chǔ)，龐雜的政策法規(guī)造成市場(chǎng)建設(shè)和管理中涉及的產(chǎn)權(quán)權(quán)利、規(guī)劃及管制、標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范等差異較大，市場(chǎng)管理制度基礎(chǔ)不一、規(guī)則不一，各類自然資源市場(chǎng)相對(duì)獨(dú)立，交易平臺(tái)分散等問題，增加了市場(chǎng)交易的制度性成本，阻礙了自然資源要素的自由流動(dòng)。

4 展望

當(dāng)前，自然資源管理體制改革要求實(shí)現(xiàn)“兩統(tǒng)一”，統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，推進(jìn)土地、礦產(chǎn)、森林、草原等自然資源的統(tǒng)籌管理，在統(tǒng)一調(diào)查確權(quán)、統(tǒng)一國(guó)土空間規(guī)劃、統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記、不同類型的資源市場(chǎng)交易規(guī)則逐步趨同的背景下，建設(shè)自然資源市場(chǎng)體系的條件逐步成熟。

4.1 自然資源市場(chǎng)建設(shè)的方向

(1)按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的要求推進(jìn)自然資源市場(chǎng)體系建設(shè)。自然資源市場(chǎng)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一部分，圍繞著“處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”這一核心，加快自然資源市場(chǎng)體系建設(shè)，從市場(chǎng)主體客體、入市條件、交易規(guī)則、市場(chǎng)服務(wù)監(jiān)管、平臺(tái)建設(shè)、信息公開與共享等方面完善制度，構(gòu)建運(yùn)轉(zhuǎn)順暢高效的市場(chǎng)體系，規(guī)范自然資源市場(chǎng)交易規(guī)則，促進(jìn)市場(chǎng)要素自由流動(dòng)和市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)，協(xié)調(diào)或整合有形市場(chǎng)，維護(hù)市場(chǎng)良好秩序。

(2)按照生態(tài)文明建設(shè)的要求不斷創(chuàng)新自然資源市場(chǎng)化方式和手段。一是堅(jiān)持保護(hù)與開發(fā)利用協(xié)調(diào)。根據(jù)各類自然資源特點(diǎn)及現(xiàn)實(shí)條件，將應(yīng)有償、應(yīng)采用市場(chǎng)方式配置的自然資源與不宜開發(fā)、應(yīng)嚴(yán)格保護(hù)的自然資源分類，應(yīng)入市的自然資源逐步投入市場(chǎng)，應(yīng)保護(hù)的自然資源堅(jiān)持保護(hù)。二是在市場(chǎng)化過(guò)程中不斷創(chuàng)新。在自然資源市場(chǎng)建設(shè)中要強(qiáng)化市場(chǎng)手段，促進(jìn)資源的合理配置和節(jié)約利用，用價(jià)格機(jī)制、市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)監(jiān)管來(lái)實(shí)現(xiàn)收益與成本平衡、保護(hù)與補(bǔ)償對(duì)等、激勵(lì)與約束統(tǒng)一，創(chuàng)新自然資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式，創(chuàng)新交易產(chǎn)品、交易形式，完善自然資源市場(chǎng)體系。三是注意自然資源的公共物品特性。自然資源生態(tài)環(huán)境功能突出，要發(fā)揮好政府作用，防止自然資源的在開發(fā)利用和市場(chǎng)化過(guò)程中可能出現(xiàn)的潛在生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。

(3)按照完善自然資源市場(chǎng)的客觀條件推進(jìn)市場(chǎng)體系建設(shè)。在現(xiàn)實(shí)的自然資源市場(chǎng)體系中，存在著不同市場(chǎng)體系，各個(gè)市場(chǎng)發(fā)育程度不一、差異較大，市場(chǎng)具體情況也較為復(fù)雜。盡管市場(chǎng)發(fā)展階段不同，但各類市場(chǎng)的改革方向基本一致，就是持續(xù)推進(jìn)自然資源要素配置市場(chǎng)化；市場(chǎng)基本規(guī)律一致，就是市場(chǎng)中價(jià)值、價(jià)格、供求、風(fēng)險(xiǎn)、激勵(lì)與約束等基本機(jī)制和規(guī)律一致。各類自然資源的特點(diǎn)不同，自然資源的權(quán)利設(shè)定、開發(fā)利用方式、開發(fā)強(qiáng)度等都需要與自然資源的自身特性相適應(yīng)。因此，一方面，需要不斷加深對(duì)自然資源的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化自然資源市場(chǎng)相關(guān)的產(chǎn)權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)、利用開發(fā)要求準(zhǔn)入等制度基礎(chǔ)；另一方面，對(duì)于發(fā)育不充分的自然資源市場(chǎng)，要不斷推動(dòng)自然資源市場(chǎng)化的廣度和深度，消除阻礙自然資源要素流動(dòng)的體制機(jī)制障礙。

4.2 自然資源市場(chǎng)體系建設(shè)的重點(diǎn)

按照高標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)代市場(chǎng)體系建設(shè)的要求，自然資源市場(chǎng)體系建設(shè)應(yīng)著力于以下五個(gè)方面：一是擴(kuò)大市場(chǎng)配置范圍。包括不同類型自然資源資產(chǎn)，各類自然資源資產(chǎn)實(shí)物及資源環(huán)境、生態(tài)產(chǎn)品、自然資源開發(fā)利用權(quán)利等非實(shí)物的全要素。二是促進(jìn)市場(chǎng)主體多元化。除了個(gè)人、法人等市場(chǎng)主體，還包括不同層級(jí)全民所有自然資源所有權(quán)代表和不同集體所有權(quán)代表等主體。三是促進(jìn)要素市場(chǎng)完善、客體多樣。進(jìn)一步明確、完善、細(xì)化自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)類型、權(quán)能結(jié)構(gòu)、權(quán)利內(nèi)容等；豐富客體內(nèi)容，既要提供一般自然資源商品，也要提供生態(tài)產(chǎn)品。四是完善市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。除了繼續(xù)推進(jìn)一級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展，還要大力發(fā)展二級(jí)市場(chǎng)，促使二級(jí)市場(chǎng)更好發(fā)育、更加活躍。五是從根本上轉(zhuǎn)變市場(chǎng)監(jiān)管的方式和重點(diǎn)。市場(chǎng)監(jiān)管方式將從直接參與市場(chǎng)活動(dòng)或?qū)κ袌?chǎng)活動(dòng)進(jìn)行行政審批等轉(zhuǎn)為制訂規(guī)則規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)要求等，對(duì)自然資源開發(fā)利用保護(hù)的方式、規(guī)則及要求將更為全面、精細(xì)；監(jiān)管重點(diǎn)從對(duì)市場(chǎng)主體和市場(chǎng)行為的監(jiān)管轉(zhuǎn)為對(duì)市場(chǎng)客體相關(guān)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、要求的制訂與執(zhí)行，以及對(duì)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)秩序的監(jiān)管，同時(shí)強(qiáng)化對(duì)一、二級(jí)市場(chǎng)的監(jiān)管。

作者信息

董為紅（1976—），女，貴州省貴陽(yáng)市人，自然資源部咨詢研究中心研究員，管理學(xué)碩士，主要研究方向?yàn)樽匀毁Y源管理政策、國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)及價(jià)格等。
 

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