中國國土資源經(jīng)濟：全國砂石土礦山開采管理現(xiàn)狀研究

2020-09-08 21:43:57
來源：中國國土資源經(jīng)濟
作者：楊再興，曾凌云
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導(dǎo) 讀

砂石資源是人類生產(chǎn)生活中需要的第二大自然資源。近年來，環(huán)保政策高壓，砂石骨料短缺，價格持續(xù)走高，部分重大項目進度受到不同程度影響。砂石資源如何保障國家經(jīng)濟建設(shè)需求，成為各相關(guān)管理部門的重要任務(wù)。砂石土礦山管理建議：加強規(guī)劃源頭管控，持續(xù)優(yōu)化布局；進一步完善礦業(yè)權(quán)出讓審批管理制度；深入推進綠色礦山建設(shè)，促進礦業(yè)綠色發(fā)展；從完善監(jiān)管機制等方面入手，重塑中國礦業(yè)新格局。

本文引用信息

楊再興，曾凌云.全國砂石土礦山開采管理現(xiàn)狀研究[J].中國國土資源經(jīng)濟,2020,33（5）:44-50.

引言

砂石資源是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不可或缺、用量最大的材料，是列水資源之后消耗量第二大的自然資源。全世界每年要消耗數(shù)百億噸砂石資源。我國砂石行業(yè)早期較為粗放，“多、小、散、亂”問題突出。近年來，在國家不斷加強礦產(chǎn)資源管理，尤其是在生態(tài)文明建設(shè)總體要求指導(dǎo)下，砂石行業(yè)經(jīng)歷了轉(zhuǎn)型升級和跨越式發(fā)展，各�。▍^(qū)、市）陸續(xù)淘汰落后產(chǎn)能，對砂石資源進行優(yōu)化整合、科學(xué)布局，砂石行業(yè)正向規(guī)�；⒓瘓F化、綠色化、生態(tài)化方向發(fā)展；資源開發(fā)利用水平和經(jīng)營方式持續(xù)創(chuàng)新，行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不斷延伸。對砂石土礦山的開采管理現(xiàn)狀進行分析研究，是自然資源管理部門摸清家底、科學(xué)施政的必要工作。

開發(fā)利用現(xiàn)狀

1.1 審批發(fā)證情況

截至2018年底，全國共有有效期內(nèi)砂石土礦山19610個，約占非油氣礦山總數(shù)（約4.5萬個）的43.58%。

從具體礦種看，砂石土類礦山以建筑石料用灰?guī)r、磚瓦用頁巖、磚瓦用粘土、建筑用砂、水泥用石灰?guī)r等礦種為主，這5個礦種礦山數(shù)約占砂石土礦山總數(shù)的80%（圖1）。

圖1 不同礦種礦山數(shù)量（單位：個）

從發(fā)證機關(guān)看，砂石土礦山以市、縣兩級主管部門發(fā)證為主，占比超過95%。其中縣級發(fā)證砂石土礦業(yè)權(quán)共15012個，約占全國砂石土礦山總數(shù)的77%；市級發(fā)證共4025個，約占總數(shù)的20%；另有約3%為省級主管部門發(fā)證。此外，由于歷史原因，還有為數(shù)不多的由外資企業(yè)投資的砂石土礦山，為部級審批登記（圖2）。

圖2 不同發(fā)證機關(guān)發(fā)證的礦山數(shù)量及占比

從生產(chǎn)規(guī)�？矗�2014—2018年，砂石土礦山規(guī)模結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，大、中型礦山占比從9%增至61%，小型和小礦占比則從90.83%減至39%，尤其是小礦占比從34.73%降至3%。截至2018年底，大、中、小型以及小礦分別占砂石土礦山總數(shù)的34%、27%、36%、3%，規(guī)模化程度顯著提高（圖3、圖4、圖5）。

圖3 不同規(guī)模的礦山數(shù)量（截至2018年底）

圖4 2014—2018年各規(guī)模砂石土礦山數(shù)量變化（單位：個）

圖5 2014—2018年各規(guī)模砂石土礦山占比

從區(qū)域分布看，砂石土礦山分布以中西部省份為主，其中，貴州、云南、四川、新疆、江西、甘肅、內(nèi)蒙古、山西、廣西、陜西等10省份的砂石土礦山占全國砂石土礦山總數(shù)的7成以上（圖6）。

圖6 各省（區(qū)、市）礦山數(shù)量（單位：個）

1.2 近五年來開發(fā)利用情況

近年來，隨著生態(tài)環(huán)保和安全生產(chǎn)要求的不斷提高，在新出讓礦業(yè)權(quán)減少的同時，大量露天開采的砂石土礦山到期不予延續(xù)和政策性關(guān)停，我國砂石土礦山總數(shù)數(shù)量持續(xù)減少，從2014年6.3萬余個礦山減至2018年底的約2萬個，減少了69.2%（圖7）。其中，滅失的砂石土礦山多為安全環(huán)保能力差的小型礦山和小礦。

圖7 2014—2018年砂石土礦山數(shù)量變化（單位：個）

隨著礦山總數(shù)大幅減少和礦山生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模化、自動化、機械化、信息化水平不斷提高，砂石土礦山從業(yè)人數(shù)同步大幅減少，從2014年的116.39萬人減至2017年的67.58萬人，4年凈減少41.93%（圖8）。

圖8 2014—2017年砂石土礦山從業(yè)人員數(shù)量變化（單位：萬人）

從工業(yè)生產(chǎn)總值來看，由于礦山數(shù)量持續(xù)下降，原國土資源部統(tǒng)計的2015年砂石土礦山工業(yè)總產(chǎn)值較2014年有較大幅度下降。但在環(huán)保高壓下砂石礦產(chǎn)品市場價格上漲，2016年以后，工業(yè)總產(chǎn)值逐步回升，2017年（由于統(tǒng)計滯后，暫缺2018年產(chǎn)值數(shù)據(jù)）為近四年的最高值，達到2242.6億元，較2016年同比增長40%（圖9）。

圖9 2014—2017年砂石土礦山工業(yè)生產(chǎn)總值（單位：億元）

1.3 市場供需情況

近五年來，全國砂石骨料需求總體穩(wěn)定，但受供給端壓縮影響，價格呈持續(xù)上漲趨勢。據(jù)統(tǒng)計，2018年全國砂石骨料消費量為200億噸，同比增長8.7%，超過歷史最高值（2014年186.9億噸）。而同期登記發(fā)證的露天砂石土礦開采量只有37.9億噸，受各項管控措施限制，河沙、海砂產(chǎn)量相對較少。此外，還有一部分供應(yīng)來自于工程建設(shè)項目挖掘自用以及其他礦山剝離物綜合回收利用。隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入推進，中央加強環(huán)保督查，國務(wù)院部署開展露天礦山綜合整治和自然保護區(qū)礦業(yè)權(quán)清理，大量不合規(guī)不達標的砂石礦山被關(guān)停，同時重點區(qū)域限制投放新的露天開采砂石土礦業(yè)權(quán)。在總需求穩(wěn)中有升的情況下，砂石骨料供給相對不足，造成了砂石價格的持續(xù)上漲。2013年以來，砂石價格年均上漲約20%，2018年局部地區(qū)漲幅達100%。

管理政策

2.1 持續(xù)優(yōu)化礦業(yè)權(quán)布局

2005年以來，原國土資源部會同相關(guān)部門在全國先后開展礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序整頓規(guī)范和礦產(chǎn)資源開發(fā)整合專項行動，礦產(chǎn)資源開發(fā)布局明顯優(yōu)化。為建立長效機制，2011年原國土資源部全面實施礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度，全國編制入庫2000余份砂石土類礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，對5萬余個砂石土類礦產(chǎn)采礦權(quán)進行了統(tǒng)籌布局。2015年，礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案納入礦產(chǎn)資源規(guī)劃，在規(guī)劃中設(shè)“礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃”專門篇章，對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)布局進行細化安排，礦業(yè)權(quán)合理布局的長效機制得以建立并不斷完善。

2.2 推進礦業(yè)權(quán)市場化配置，完善出讓收益管理

2017年2月，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)實施《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，改革方案明確了用3年左右時間建成“競爭出讓更加全面，有償使用更加完善，事權(quán)劃分更加合理，監(jiān)管服務(wù)更加到位”的礦業(yè)權(quán)出讓制度改革目標。2017年開始，在山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆6�。▍^(qū)）開展試點。目前，礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點正有序推進。按照改革方案要求，砂石土等簡單礦產(chǎn)不得以協(xié)議方式出讓礦業(yè)權(quán)，必須全部采取招標、拍賣、掛牌等市場化方式出讓，同時通過完善礦業(yè)權(quán)合同管理和加強礦業(yè)權(quán)市場化監(jiān)管，營造了更為公開公平的市場環(huán)境。

2017年4月，國務(wù)院印發(fā)《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》，將探礦權(quán)采礦權(quán)價款調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益，探礦權(quán)采礦權(quán)使用費整合為礦業(yè)權(quán)占用費，礦產(chǎn)資源補償費并入資源稅，礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金調(diào)整為礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金。2017年6月，財政部、國土資源部聯(lián)合印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜〔2017〕35號），進一步細化礦業(yè)權(quán)出讓收益管理，明確了礦業(yè)權(quán)出讓收益的征收機關(guān)、出讓收益確定、征收方式、繳款程序、收支管理、日常監(jiān)管等方面內(nèi)容。目前，大部分�。▍^(qū)、市）已出臺了礦業(yè)權(quán)出讓收益基準價相關(guān)制度。

2.3 完善礦業(yè)權(quán)交易及審批登記管理制度

為落實國務(wù)院“放管服”改革要求，進一步完善礦業(yè)權(quán)審批管理制度，2017年原國土資源部先后印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則>》的通知》（國土資規(guī)〔2017〕7號）、《關(guān)于進一步規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查審批登記管理的通知》（國土資規(guī)〔2017〕14號）、《關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)申請資料的通知》》（國土資規(guī)〔2017〕15號）和《關(guān)于進一步完善礦產(chǎn)資源開采審批登記管理有關(guān)事項的通知》（國土資規(guī)〔2017〕16號）4個規(guī)范性文件，進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)交易行為，規(guī)范和完善探礦權(quán)新立、延續(xù)、變更、保留、注銷，采礦權(quán)劃定礦區(qū)范圍、新立、延續(xù)、轉(zhuǎn)讓、變更、注銷審批管理，大幅減少礦業(yè)權(quán)申請資料。其中，與砂石土類礦產(chǎn)直接相關(guān)的是，不再允許砂石土類礦產(chǎn)采礦權(quán)以協(xié)議方式擴大礦區(qū)范圍和變更開采礦種。

2.4 提升礦業(yè)權(quán)監(jiān)管服務(wù)水平

2015年10月，原國土資源部印發(fā)《礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示辦法（試行）》（國土資規(guī)〔2015〕6號），要求礦業(yè)權(quán)人應(yīng)于每年一季度通過“礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示系統(tǒng)”填報上年度勘查開采信息，并向社會公示。省級國土資源主管部門進行隨機抽查。對未按要求填報或隱瞞真實情況，以及未履行法定義務(wù)或履行法定義務(wù)不到位的，列入異常名錄或列入嚴重違法名單并向社會公示，并對相關(guān)的礦業(yè)權(quán)申請審批等事項予以限制或禁入。同時，各級礦業(yè)權(quán)登記管理機關(guān)通過“全國礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓公示公開系統(tǒng)”向社會公開礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓和審批相關(guān)信息。自然資源部通過在線監(jiān)管和接受社會監(jiān)督等方式，加強對各級登記機關(guān)出讓審批行為的監(jiān)測監(jiān)管，并建立了定期通報制度，糾正了一批違法違規(guī)行為，管理服務(wù)水平不斷提升。

2.5 積極推進綠色礦山建設(shè)

2011年以來，原國土資源部先后開展四批綠色礦山建設(shè)，建成661座國家級綠色礦山。2016年，聯(lián)合環(huán)保部等5部門印發(fā)《關(guān)于加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2016〕63號），推動建立制度完善、責任明確、措施得當、管理到位的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理工作體系。2017年，聯(lián)合財政部等6部門印發(fā)《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實施意見》（國土資規(guī)〔2017〕4號），明確了構(gòu)建部門協(xié)同、四級聯(lián)創(chuàng)的工作機制，加大政策支持，加快綠色礦山建設(shè)進程，力爭到2020年，形成符合生態(tài)文明建設(shè)要求的礦業(yè)發(fā)展新模式的總體目標。2018年6月，自然資源部發(fā)布9個行業(yè)綠色礦山建設(shè)標準，其中就包括《砂石行業(yè)綠色礦山建設(shè)規(guī)范》。

存在的問題

3.1“多、小、散”布局大有改善，但需進一步加強

近幾年來，砂石土礦山規(guī)模結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，大中型礦山占比逐年提高，小型礦山（小礦）數(shù)量占比已下降到4成左右，“多、小、散”布局不合理現(xiàn)象治理效果明顯，但需進一步加強。全國砂石土礦山平均生產(chǎn)規(guī)模，從前幾年的僅約6萬噸/年，增加到了約24萬噸/年，開發(fā)利用總體水平提升明顯。但存在顯著的區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)象，東部、經(jīng)濟較發(fā)達省份的規(guī)�；�、集約化開發(fā)利用水平相對較高，如安徽平均生產(chǎn)規(guī)模達117萬噸/年；而青海、甘肅、內(nèi)蒙古、黑龍江等中、西部省份平均生產(chǎn)規(guī)模都在10萬噸/年以下，青海僅約5.7萬噸/年。

3.2 出讓審批制度還需進一步完善

一是砂石土礦審批參照重要礦種管理，審批程序和要件仍相對較多，資料準備和審批周期較長，要件編制成本相對較高；二是一些地方招拍掛出讓程序還不規(guī)范，有的以招商引資為名干預(yù)礦業(yè)權(quán)出讓，設(shè)置不合理的前置條件，影響資源市場化配置；三是對于工程建設(shè)動用砂石土資源的差別化管理政策還需要進一步完善；四是相關(guān)管理有待進一步銜接，采礦權(quán)出讓后還需經(jīng)多部門審批，并涉及用地用林等相關(guān)權(quán)益的處置，存在競得礦業(yè)權(quán)后難以進場開發(fā)的現(xiàn)象。

3.3 破壞生態(tài)環(huán)境問題仍較突出

由于小型礦山仍相對較多，履行義務(wù)的能力較弱，一些礦山企業(yè)“重開采、輕保護”觀念較重，開采技術(shù)手段相對落后，開發(fā)利用總體粗放，對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境影響較大，生態(tài)保護不到位，土地、植被破壞現(xiàn)象仍較突出。同時，由于礦山環(huán)境治理恢復(fù)實際所需費用往往超出采礦權(quán)人繳存的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金，一些礦山企業(yè)片面追求經(jīng)濟利益，礦山開采后治理恢復(fù)環(huán)境的積極性、主動性不高，所繳保證金又不足以完成環(huán)境治理恢復(fù)，造成礦山環(huán)境治理恢復(fù)責任難以落實到位。

3.4 監(jiān)管“一刀切”現(xiàn)象影響砂石市場穩(wěn)定

在中央持續(xù)加強環(huán)保督查的高壓態(tài)勢下，一些地方在執(zhí)法實踐中出現(xiàn)了“一刀切”、追求效率、忽視程序要求的現(xiàn)象。有的地方政府對砂石礦山采取一律關(guān)停的“一刀切”政策，在關(guān)停違規(guī)礦山的同時，一些具有合法手續(xù)符合環(huán)保要求的礦山也被關(guān)停，既影響礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的實現(xiàn)，也不利于維持砂石市場的穩(wěn)定。

對策措施

4.1 加強規(guī)劃源頭管控，持續(xù)優(yōu)化布局

指導(dǎo)地方在編制市縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃中，重點謀劃好砂石土資源的合理布局和開發(fā)利用。從數(shù)量上，根據(jù)資源賦存特點、市場需求條件，合理設(shè)定采礦權(quán)投放數(shù)量、進度和產(chǎn)能規(guī)模；從空間上，綜合考慮地方經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地理交通條件、生態(tài)環(huán)境保護等因素，合理設(shè)置砂石土資源集中開采區(qū)、允許開采區(qū)、備選開采區(qū)；從產(chǎn)能上，根據(jù)砂石行業(yè)相關(guān)技術(shù)標準合理設(shè)定最低生產(chǎn)規(guī)模門檻；從環(huán)保上，明確礦山開發(fā)環(huán)境準入和生態(tài)保護修復(fù)要求。

4.2 進一步完善礦業(yè)權(quán)出讓審批管理制度

一是鼓勵地方按照“放管服”要求，根據(jù)砂石土資源特點及管理實際，合理調(diào)整下放礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限，進一步優(yōu)化審批程序，合理簡化審批要件，提高審批效率；二是充分發(fā)揮市場決定性作用，進一步嚴格控制砂石土礦協(xié)議出讓，全面推進競爭出讓，鼓勵地方探索完善“凈采礦權(quán)”出讓制度；三是進一步完善工程建設(shè)動用砂石土資源等特殊情形采礦權(quán)出讓和辦理采礦登記手續(xù)的具體規(guī)定。

4.3 深入推進綠色礦山建設(shè)，促進礦業(yè)綠色發(fā)展

以原國土資源部等6部門印發(fā)的《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實施意見》和自然資源部新發(fā)布的《砂石行業(yè)綠色礦山建設(shè)規(guī)范》為指導(dǎo)，推動構(gòu)建部門協(xié)同、四級聯(lián)創(chuàng)的綠色礦山建設(shè)工作機制。新建礦山按照綠色礦山標準建設(shè)，生產(chǎn)礦山加快改造升級逐步達標。加大用地、用林、用礦、財稅、金融等相關(guān)政策支持力度，加快砂石行業(yè)綠色礦山建設(shè)進程，建立綠色、安全、高效的砂石行業(yè)發(fā)展新模式。

4.4 完善監(jiān)管機制，維護良好開發(fā)管理秩序

一是采取信息化手段，加強對各級礦業(yè)權(quán)登記管理機關(guān)出讓審批登記行為的監(jiān)測監(jiān)管，及時提醒糾正違規(guī)管理行為；二是嚴格落實礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度，以異常名錄和嚴重違法名單為抓手強化社會監(jiān)督；三是建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)和“天上看、地上查、網(wǎng)上管、群眾報、視頻探”的全方位、立體式執(zhí)法監(jiān)管機制；四是加強與水利、經(jīng)信、公安、應(yīng)急、環(huán)保、工商、林業(yè)等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，建立地方政府主導(dǎo)、相關(guān)部門配合聯(lián)動的共同監(jiān)管長效機制。