油氣行業(yè)民間資本準入狀況及問題研究

2020-09-07 17:29:52
來源：中國國土資源經濟
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原標題：油氣行業(yè)民間資本準入狀況及問題研究——以油氣體制改革為研究背景

導讀

油氣體制改革方案實施以來，油氣勘查開采、儲運、油品煉制、城市燃氣等環(huán)節(jié)涌入了一批民間企業(yè)和民間資本，促進了油氣行業(yè)的市場競爭。但當前油氣行業(yè)民間資本進入還面臨著政府準入管制未能充分促進市場作用發(fā)揮和混合所有制改造中政府作用尚不清晰兩個主要問題。針對這兩個問題，應正確發(fā)揮政府作用：促進油氣行業(yè)市場準入政策的公平透明，簡化行政審批制度以鼓勵民營企業(yè)進入；在混合所有制改革中，應對行政權力進行隔離，避免其直接干預產權活動，明確政府在混合所有制中的角色，使混合行為具有更多的民事和商事屬性。

本文引用信息

時穎.油氣行業(yè)民間資本準入狀況及問題研究[J].中國國土資源經濟,2020,33（5）:24-28.

油氣行業(yè)的發(fā)展對保障我國經濟建設具有極其重要的戰(zhàn)略性意義，目前我國國內油氣生產嚴重不足，油氣對外依存度高。中國石油企業(yè)協會發(fā)布的《中國油氣產業(yè)發(fā)展分析與展望報告藍皮書(2018—2019)》顯示，2018年，我國石油對外依存度逼近70%，天然氣對外依存度升至45.3%。近年來，“油荒”“氣荒”現象頻繁出現。而且，油氣行業(yè)績效低，國有石油公司與國外石油公司相比，競爭力相對較弱。為此， 2017年5月21日，中共中央、國務院印發(fā)《深化石油天然氣體制改革的若干意見》（以下簡稱《意見》），對油氣行業(yè)進行改革�！兑庖姟吩谟蜌猱a業(yè)鏈各環(huán)節(jié)布置了相應的改革任務，其中鼓勵民間資本進入，打破油氣行業(yè)壟斷，成為保障油氣供應安全、提高油氣行業(yè)生產要素效率、促進產業(yè)結構優(yōu)化的重要手段。因此，本文對油氣體制改革以來油氣行業(yè)民間資本準入狀況及問題展開研究，拋磚引玉，以期對同行的研究稍有裨益。

油氣體制改革以來油氣行業(yè)民間資本準入狀況

《意見》出臺后，又出臺了一些深化、細化《意見》措施的政策，如2017年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳《礦業(yè)權出讓制度改革方案》，2019年3月中央全面深化改革委員會第七次會議正式審議通過了《石油天然氣管網運營機制改革實施意見》，這些政策都是以《意見》作為制定依據。因此，本文主要就《意見》內容展開分析。

《意見》以相當大的篇幅規(guī)范“市場準入”，提出要在油氣勘查區(qū)塊實行競爭性出讓制度，允許符合準入要求并獲得資質的市場主體進入；提出要在油氣中游實現管輸和銷售分開，完善油氣管網公平接入機制，油氣干線管道、省內和省際管網均向第三方公平開放，允許合法的經營者平等進入管網。《意見》要求深化國有油氣企業(yè)改革，鼓勵具備條件的油氣企業(yè)發(fā)展股權多元化和混合所有制，在當前現存的油氣行業(yè)中打破油氣企業(yè)內部（主要是石油公司旗下的油氣企業(yè)）國有資本壟斷的資本結構，為民間資本創(chuàng)造了更多投資油氣行業(yè)的途徑。結合《意見》內容，也限于篇幅，本文所探討的民間資本準入方式僅限于以直接投資方式進入的準入方式，包括以獨資或與其他資本新設企業(yè)的方式進入，以持股國有油氣企業(yè)、出資某一油氣項目等方式進入兩種，不包括投資者以其資本購買公司股票、債券等并收取利息的間接投資方式。

油氣體制改革要以挖掘內涵式發(fā)展?jié)摿楹诵�，推進產業(yè)結構優(yōu)化，促進油氣行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展�！兑庖姟穼嵤┮詠恚蜌庑袠I(yè)各環(huán)節(jié)擴大了民間資本的進入。油氣體制改革前，油氣上游勘查開采環(huán)節(jié)、中游管道輸送環(huán)節(jié)處于高度壟斷的市場結構。1998年油氣行業(yè)重組后形成了中石油、中石化、中海油三大上下游一體化油氣公司，三大公司基本上覆蓋了全國的含油氣盆地。目前，主要由中石化和中石油兩家公司壟斷了我國陸上油氣勘查開采業(yè)務，中海油則擁有海上油氣的對外合作勘查開采專營權，形成了油氣上游勘查開采環(huán)節(jié)的壟斷。在中游油氣管道運輸環(huán)節(jié)也形成了以中石油為主，中海油、中石化共同壟斷的寡頭壟斷格局。以天然氣輸送管道為例，中石油控制著西氣東輸系列天然氣管道、中緬油氣管道、澀寧蘭復線天然氣管道、陜京二線天然氣管道、陜京三線天然氣管道等，中石化控制有川氣東輸、青寧管道等，中海油控制了全部海底輸氣管道、東方洋浦�？谳敋夤艿馈⒑？谖牟敋夤艿赖�。相比較而言，目前競爭性最強的下游成品油煉制、城市燃氣環(huán)節(jié)向民間資本開放程度較高。以城市燃氣環(huán)節(jié)為例：各�。ㄖ陛犑校┒加袇^(qū)域性的天然氣公司，如北京燃氣集團有限責任公司、陜西燃氣集團公司、上海燃氣集團有限公司等；跨區(qū)域的大型運營商主要有香港中華煤氣有限公司、華潤燃氣控股有限公司、中石油昆侖燃氣有限公司、中國燃氣、新奧能源等五家公司。城市燃氣環(huán)節(jié)形成了多家企業(yè)競爭的壟斷競爭結構。

2017年《意見》出臺后，國家油氣體制改革實踐不斷推進。2017年1月，新疆油氣區(qū)塊向社會公開掛牌出讓。2019年7月，國家發(fā)展改革委、商務部發(fā)布的《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》施行，油氣上游勘查開采環(huán)節(jié)允許民企和外資單獨進入，并引入了一些其他市場主體，如北京能源集團有限責任公司、東營寶莫石油天然氣勘探開發(fā)有限公司、海城市石油機械制造有限公司等民營企業(yè)，也極大地促進了石油公司在油氣勘查開采環(huán)節(jié)的相互合作，如中石化、中石油和中海油加大了合作開采力度。2019年7月，中石油和中石化就塔里木盆地、準噶爾盆地和四川盆地簽訂了聯合研究框架協議，共涉及雙方探礦權81個、總面積約30.58萬平方公里。在油氣管輸、儲存環(huán)節(jié)，《意見》出臺前，國家已多次出臺政策，鼓勵社會投資進入油氣管輸、儲氣庫設施、LNG接駁站建設。2014年國務院《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》中，鼓勵社會資本投資油氣管道項目，支持各類社會主體按照標準和規(guī)劃投資建設LNG接收站、油氣儲備庫等基礎設施。2018年10月，由香港中華煤氣、中鹽金壇鹽化有限責任公司合作建設的港華金壇儲氣庫宣布正式投產。2018年8月, 北京燃氣、中國燃氣、新奧能源共同參股并成立黑龍江省天然氣管網公司,同年9月,華潤燃氣、中華煤氣作為戰(zhàn)略投資者參股山西燃氣集團, 共同建設山西省天然氣管網。2018年10月，新奧能源舟山LNG接收站成為首個由國家能源局核準，民營企業(yè)投資、建設和管理的大型液化天然氣（LNG）接收站。2018年國家發(fā)改委加快推進天然氣基礎設施互聯互通重點工程建設，民間資本的進入對促進天然氣管網設施互聯互通起到了十分重要的作用，極大地緩解了氣荒問題。下游成品油煉制和城市燃氣環(huán)節(jié)民營企業(yè)的市場占有率不斷提高，如恒力集團、新奧集團、盛虹控股集團有限公司、山東東明石化集團有限公司等民企實力增長強勁。2019年5月，民營企業(yè)成為新增煉油產能的主力，如大連恒力石化和浙江石化一期工程兩個2000萬噸/年級別的“巨無霸”項目接連投產，成為促進我國煉油質量和能力升級的主力軍。

當前油氣行業(yè)民間資本準入所面臨的主要問題

《意見》明確了油氣體制改革的總體思路�！兑庖姟诽岢�“深化石油天然氣體制改革，要……，正確處理好企業(yè)、市場、政府之間的關系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用……”，這是完成新一輪油氣體制改革各項任務，也是鼓勵民間資本進入，打破油氣行業(yè)壟斷結構的核心要求。油氣體制改革的目標是發(fā)揮市場決定性作用，實現這一目標的關鍵是要明確政府作用的范圍、作用的方式。明晰了這一關鍵問題，企業(yè)自然會根據市場的信號進行決策、生產、交易等行為。因此，要處理好企業(yè)、市場、政府三者的關系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，核心在于發(fā)揮好政府作用，而當前涉及到油氣行業(yè)民間資本準入，政府作用發(fā)揮不盡合理。

2.1 政府準入管制未能充分促進市場作用發(fā)揮

《意見》提出在油氣勘查開采、油氣進口、油氣加工三個環(huán)節(jié)實行準入管制，為平等準入規(guī)則替代身份壁壘，引入新的市場主體設定了公平的準則。如在油氣上游打破了以往的壟斷格局，在資源配置上實現市場門檻統(tǒng)一設置和統(tǒng)一保護，為社會資本的進入提供了平等的機會。根據《意見》的內容，政府關于市場準入的作用主要體現在市場準入政策的制定與實施準入監(jiān)管等方面。但當前準入規(guī)則不夠透明，政府審批制度仍然阻礙著民間資本的進入。以天然氣進口環(huán)節(jié)為例，我國是天然氣第一大進口國，其中液化天然氣（以下稱“LNG”）進口量與進口速度都呈快速增長狀態(tài)，而LNG接收站數量明顯不足。截至2019年初，國內投運LNG接收站21座，其中17座歸屬三大石油公司，民企進口LNG時需協調接收站窗口期，且須排位于石油公司排產計劃之后，導致民企難以獲得接收站使用協議，2017年三大石油公司的LNG接收站并無一例第三方準入。當前LNG接收站的數量及第三方準入進展狀況，導致民間資本LNG進口業(yè)務由于缺乏接收站而受阻。根據《國務院關于發(fā)布政府核準的投資項目目錄（2016年本）的通知》(國發(fā)〔2016〕72號)，進口液化天然氣接收、儲運設施：新建（含異地擴建）項目由國務院行業(yè)管理部門核準（即國家能源局），其中新建接收儲運能力300萬噸及以上的項目，由國務院投資主管部門（即國家發(fā)改委）核準并報國務院備案。但關于LNG接收站的市場準入規(guī)則并不透明，各項條件的內容并不清晰，民間資本投資接收站時需要將各種事項交由不同的行政部門審批。LNG接收站審批程序復雜，需要先經國家發(fā)改委審批同意LNG項目開展，關于其中涉及到的土地占用情況、征地補償、征地拆遷移民安置等問題，還需要經過自然資源局等不同部門分別審批，陸上LNG接收站碼頭還要通過交通局審批，浮式LNG接收站則歸海洋局審批，并經省級政府對項目報告進行審批，最后得到國家發(fā)改委的核準批文。漫長審批流程下的等待、部門間地理距離帶來的奔波以及審批流程不夠透明都對企業(yè)進入市場形成阻礙。

2.2 混合所有制改造中政府作用尚不清晰

油氣行業(yè)屬于管制行業(yè)，較之一般行業(yè)，政府對油氣企業(yè)的管制體現在諸多方面。在混合所有制改造過程中，石油公司旗下諸多油氣企業(yè)以混合所有制形式建立新的市場主體或者改變以往企業(yè)的資本所有權性質，進而引入民間資本，改變了國有資本高度控股的資本結構。從我國油氣行業(yè)早期發(fā)展來看，產業(yè)組織、市場結構、產業(yè)配套扶持等無不在政府主導下完成，政府作為主導性角色引領并開創(chuàng)了油氣行業(yè)從無到有，一直起著資源配置的決定性作用。政府推動油氣產業(yè)重組、兼并時，主要采取了行政化方式，如1998年油氣行業(yè)重組主要就是依靠政府推動。政府推動重組兼并的資產規(guī)模達到8500億。當前深入推進混合所有制是在維持國有資產主導地位的基礎上，在油氣行業(yè)引入市場機制、促進績效提高的最好方略，利于打破油氣企業(yè)中國有資產體量過大的格局。本次混合所有制改造的時代背景已經與1998年有了顯著不同，企業(yè)的獨立市場主體地位、商業(yè)屬性明顯加強，而且油氣體制改革的目標是發(fā)揮油氣行業(yè)中市場的決定性作用，如果再以政府行政命令作為依據，顯然不符合時代發(fā)展的背景。本次混合所有制改造過程中重視發(fā)揮企業(yè)自主性，中石油的西氣東輸管道部分資產引資，中石化引資完成的銷售公司重組等混合所有制改造都是由企業(yè)自主進行的。但由于石油公司是處于重要行業(yè)和關鍵領域的商業(yè)類國有企業(yè)，油氣企業(yè)布局、國有資產保值增值等問題關系到國家根本利益，在混合所有制改造中必須保護油氣企業(yè)中的國有資產產權安全和油氣行業(yè)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，政府必然要對混合所有制改造過程和混合后的企業(yè)發(fā)揮作用。同時，產權安全保障也是鼓勵民間資本投資的基礎和前提，財產權被行政權力削弱、吞噬是社會投資者最擔心的問題，這一切都與政府的作用發(fā)揮直接相關。因此，政府如何發(fā)揮作用，需要認真把握。

關于民間資本準入過程中更好發(fā)揮政府作用的建議

在民間資本準入問題上，要更好發(fā)揮政府作用，需要完善政府管制，以政府管制促進市場機制發(fā)揮作用；還需要在混合所有制改造過程中，約束政府權力，確保企業(yè)自主權，使政府成為企業(yè)行為的引導者和產權安全的保護者。

3.1 完善政府管制，以政府管制促進市場機制發(fā)揮作用

在油氣行業(yè)民間資本準入中，政府管制要起到促進市場機制發(fā)揮作用的效果。首先，要清晰民間資本準入中政府與市場的關系。油氣體制改革的目標是要使市場在資源配置中起到決定性作用，油氣行業(yè)民間資本準入過程也應體現市場作用。關于政府與市場的關系有諸多研究，一般認為政府應在市場失靈處發(fā)揮作用，但這一理論更宜用于交易關系和市場競爭秩序維護，因為在交易關系和競爭關系中不公平競爭、質量低劣等問題時有發(fā)生，依靠市場本身難以發(fā)揮作用，政府發(fā)揮作用的空間和發(fā)揮作用的方式比較容易把握。但民間資本準入關系到市場結構的調整，很難確定市場何時失靈，也難以判斷市場失靈的外在表現。關于政府對市場到底有怎樣的作用，筆者認為日本學者青木昌彥的“市場增進論”比較適用于市場結構調整的情境，即政府可成為內在參與者，進入經濟體系之內解決市場失靈。在油氣行業(yè)民間資本進入時，政府在許多情形下必須進入經濟體系內部，如在油氣管道實施環(huán)節(jié)，政府需要對油氣管道輸送項目的投資、建設、施工標準和安全性進行審批，每一個環(huán)節(jié)都需要符合政府相關標準，顯然政府作用已深入到經濟活動內部。因此，以“市場增進論”理解政府在民間資本進入時的作用比較合理。其次，要處理好政府管制與競爭機制的關系。在民間資本準入環(huán)節(jié)，政府主要以市場準入規(guī)則制定、行政審批等方式發(fā)揮作用。市場準入規(guī)則制定是產業(yè)政策，應符合促進競爭的原則。我國已將競爭政策定位為基礎性經濟政策，包括產業(yè)政策在內的其他經濟政策應貫徹其理念，2015年以來諸多國家政策已經明確了這一認識，國家出臺文件要求建立產業(yè)政策的公平性、競爭性審查機制，如2016 年國務院發(fā)布《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，將與產業(yè)發(fā)展、招標投標、資質標準等事項相關的規(guī)范性文件、政策等都納入公平競爭審查范圍內。油氣行業(yè)市場準入規(guī)則出臺時，應遵循競爭性要求，如在LNG接收站建設中，將分散于不同政府部門的審批條件進行整合，建立起公平透明的市場準入規(guī)則，允許民間資本公平進入。而對于具體行政審批事項，2013年以來許多地方進行了一站式行政中心改革，設立行政審批中心，“為企業(yè)提供注冊、投資、資質資格審核、國稅地稅繳納等項目的‘一站式’審批”服務，不斷進行著以弱化審批監(jiān)管和為企業(yè)松綁為目標的行政審批制度改革。筆者認為，應盡快建立公平透明的油氣行業(yè)準入政策，并在行使審批權的相關行政機關之間進行信息聯通和流程簡化，鼓勵民間資本進入。

3.2 清晰混合所有制中的政府作用

在油氣行業(yè)混合所有制改造中，應堅持的原則是：需要政府發(fā)揮作用的環(huán)節(jié)，如進行全行業(yè)、宏觀性安排等事務，政府依法發(fā)揮作用，企業(yè)能夠做到做好的事情則應交給企業(yè)。筆者認為，首先，在混合所有制改造中應清晰政府作用，將政府定位為企業(yè)行為的引導者，行業(yè)改革措施的制定者，退出具體事務管理，專心解決其中可能出現的全局性問題，如提出混合所有制改造的指導方針和基本原則，完善國有資產監(jiān)管制度，保護產權安全等。國資委不再以行政文件對企業(yè)兼并重組進行行政干預，只以股東身份對油氣企業(yè)混合所有制改造行使表決權等權利，將混合的主體角色交還油氣企業(yè)，使油氣企業(yè)享有混合所有制改造方案制定、合作對象與合作方式選擇等自主權。其次，應厘清政府在混合所有制企業(yè)中的國有資產所有者地位�；旌纤兄聘脑鞎r產權安全有保障，能夠為合作各方提供信心保障與穩(wěn)定預期，直接關系到混合所有制改革的成敗。保護產權安全，一定要清晰政府在混合所有制企業(yè)中的國有資產所有者地位。要做到這兩點，一是要對行政權力進行隔離，大石油公司應盡快建立新的國有資產管理體制，即國資委—國有資產投資、運營公司—油氣企業(yè)三級管理體制，由國資委對國有資產的產權布局作出規(guī)劃，對國有資產的產權安全進行監(jiān)管。油氣企業(yè)中由于國有資產代表人的權利不再具有行政性，企業(yè)嚴格按照股權規(guī)則行使產權，社會資本的產權安全更有保障。二是要進行法人內部治理融合。真正完成混合所有制改造，需要以產權混合帶動不同市場主體資產、人員等資源的重組。從資本混合到法人內部治理融合，這需要借助完善的公司治理方能得以實現，因而要合理設計油氣企業(yè)的法人治理結構。在企業(yè)董事會和經理聘任中，適度增加其他非國有資本股東代表的比例，這樣不僅可以保障其他非國有資本的安全性，更重要的是可以發(fā)揮私有產權因產權明確而產生的有效激勵與約束機制，保證企業(yè)決策過程的科學性，真正實現“混合”的優(yōu)勢。并且，政府應在產業(yè)孵化、優(yōu)勢產業(yè)扶植、要素使用等方面，給混改企業(yè)帶來公平競爭的市場環(huán)境和應有的支持,促進混合所有制改革的順利進行。