新形勢下深化礦產(chǎn)資源管理改革的思考和建議

2020-08-28 17:58:03
來源：中國國土資源經(jīng)濟
作者：曾凌云
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——面向治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視角

導讀

文章梳理分析了黨的十九屆四中全會關(guān)于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化部署對礦產(chǎn)資源管理改革提出的新要求，總結(jié)了近幾年來礦產(chǎn)資源管理改革主要舉措和進展，從面向治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視角，針對管理實踐中存在的問題，提出了完善我國礦產(chǎn)資源領(lǐng)域安全、經(jīng)濟、生態(tài)文明治理體系及行政審批制度體系等進一步深化礦產(chǎn)資源管理改革的政策建議。

本文引用信息

曾凌云.新形勢下深化礦產(chǎn)資源管理改革的思考和建議[J].中國國土資源經(jīng)濟,2020,33（7）:24-28.

2019年10月，黨的十九屆四中全會對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了全面部署，為各領(lǐng)域推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了方向。有學者從統(tǒng)籌推進“五位一體”布局的角度就自然資源領(lǐng)域落實四中全會精神提出了建議。就礦產(chǎn)資源領(lǐng)域來說，近幾年來陸續(xù)開展了礦業(yè)權(quán)出讓制度改革、油氣勘查開采體制改革、礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革、礦產(chǎn)資源儲量管理改革、地質(zhì)勘查資質(zhì)管理改革等一系列重大改革。2019年12月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號），對有關(guān)改革成果措施進行推開落實。目前，學界尚無將黨的十九屆四中全會精神和礦產(chǎn)資源管理改革新進展相結(jié)合推進礦產(chǎn)資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化的相關(guān)研究成果，筆者試對黨的十九屆四中全會新要求和礦產(chǎn)資源管理改革進展進行梳理分析，在此基礎(chǔ)上對新形勢下深化礦產(chǎn)資源管理改革提出了有關(guān)思考和建議。

1 推進國家治理體系

和治理能力現(xiàn)代化

提出了新要求

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），全文分為15個部分，對我國政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)、軍事、外交等各領(lǐng)域推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了明確部署，提出了具體要求。筆者認為至少有以下四個方面對礦產(chǎn)資源管理改革提出了新要求。

1.1 推進“放管服”深化行政審批制度改革方面

《決定》第五部分對深化行政審批制度改革提出了明確要求，其中關(guān)于深入推進“放管服”，厘清市場、政府和社會關(guān)系，激發(fā)各類市場主體活力等具體要求為礦產(chǎn)資源管理改革指明了方向。多年來，自然資源部（原國土資源部）通過壓減審批事項、簡化審批登記要件和流程、推進審批登記信息化建設(shè)等方式持續(xù)深入推進礦產(chǎn)資源領(lǐng)域“放管服”改革，取得了顯著成效，但對照中央要求和群眾訴求，仍然存在礦業(yè)權(quán)審批登記要件較多、審查周期較長、各級自然資源主管部門聯(lián)審信息化程度不高等問題。下一步，在推進礦產(chǎn)資源管理改革中需重點就礦業(yè)權(quán)出讓登記、資源儲量管理、地質(zhì)勘查活動監(jiān)管等方面持續(xù)深入推進“放管服”改革，激發(fā)礦業(yè)市場活力。

1.2 加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制方面

《決定》第六部分有關(guān)“完善公平競爭制度”“實現(xiàn)要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平”等具體要求，以及2020年3月《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》對深化要素市場化配置改革進一步提出的系列要求，對于深化礦產(chǎn)資源領(lǐng)域資源配置改革具有重要指導意義。近幾年來中央部署開展的礦業(yè)權(quán)出讓制度改革、油氣勘查開采體制改革，是在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域充分發(fā)揮市場配置資源決定性作用的重要舉措，有效提升了礦產(chǎn)資源配置效率，自然資規(guī)〔2019〕7號文件將競爭性出讓礦業(yè)權(quán)進一步推開，下一步需對照中央要求，細化礦業(yè)權(quán)出讓組織、交易、成交有關(guān)規(guī)定，完善礦業(yè)權(quán)公平競爭制度。

1.3 完善國家安全體系方面

《決定》第九部分就完善國家安全體系提出了明確要求，指出要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，要以經(jīng)濟安全為基礎(chǔ)。習近平總書記曾指出，國家安全體系涵蓋11種安全，其中與礦產(chǎn)資源密切相關(guān)的有經(jīng)濟安全、資源安全、生態(tài)安全，因此礦產(chǎn)資源安全是國家安全的重要組成部分。當前，我國礦產(chǎn)資源安全治理體系還存在監(jiān)測預警機制不健全、監(jiān)測范圍不全面不系統(tǒng)、礦產(chǎn)資源國情調(diào)查剛起步、礦產(chǎn)資源差別化調(diào)控政策體系不完善等問題。按照中央完善國家安全體系有關(guān)要求，下一步要從完善資源形勢及資源家底監(jiān)測體系和差別化政策調(diào)控體系等方面深入推進管理改革。

1.4 深入推進生態(tài)文明建設(shè)方面

《決定》第十部分就嚴格生態(tài)保護、資源高效利用、生態(tài)保護修復、嚴明責任制度四個方面明確了具體任務(wù)，提出了統(tǒng)籌劃定落實“三線”、健全資源節(jié)約集約循環(huán)利用政策體系、統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護和修復等具體要求。當前，礦業(yè)權(quán)區(qū)塊設(shè)置規(guī)避生態(tài)紅線等各類禁止勘查開采區(qū)域的核查機制還需進一步完善，綠色勘查及綠色礦山建設(shè)標準的完善及落實有待深入推進，礦山環(huán)境治理恢復還主要以地質(zhì)災害防治、土地復墾等單要素方式進行，生態(tài)保護修復的整體性和系統(tǒng)性欠缺。按照《決定》要求，下一步需從礦產(chǎn)資源布局、配置、勘查、開采、修復等各環(huán)節(jié)全面落實生態(tài)文明建設(shè)要求，推動我國礦業(yè)以更高水平綠色發(fā)展。

2 礦產(chǎn)資源

管理改革的新進展

《自然資源部關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號）綜合吸收了礦業(yè)權(quán)出讓制度改革、油氣勘查開采體制改革和儲量管理改革階段成果，改革措施涉及礦業(yè)權(quán)管理和儲量管理兩方面。在礦業(yè)權(quán)管理方面，可總結(jié)為三方面內(nèi)容：一是全面推進礦業(yè)權(quán)競爭出讓。非油氣礦產(chǎn)除稀土、放射性礦產(chǎn)及國務(wù)院批準的重點建設(shè)項目，及已設(shè)采礦權(quán)深部或上部同類礦產(chǎn)等特殊情形外，一律以招標、拍賣、掛牌方式公開競爭出讓礦業(yè)權(quán)。油氣礦產(chǎn)繼續(xù)推進探礦權(quán)競爭出讓試點。對砂石土等直接出讓采礦權(quán)的礦產(chǎn)實行“凈礦”出讓。二是調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限，實行同一礦種同級管理。自然資源部負責石油、烴類天然氣、頁巖氣、天然氣水合物、放射性礦產(chǎn)、鎢、稀土、錫、銻、鉬、鈷、鋰、鉀鹽、晶質(zhì)石墨14種重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)出讓、登記；戰(zhàn)略性礦產(chǎn)中大宗礦產(chǎn)由省級自然資源主管部門負責，其他礦種由省級及以下自然資源主管部門負責。三是完善礦業(yè)權(quán)登記具體規(guī)定。開放油氣勘查開采市場，凈資產(chǎn)不低于3億元人民幣的內(nèi)外資公司均有資格按規(guī)定取得油氣礦業(yè)權(quán)；油氣礦業(yè)權(quán)實行探采合一制度；探礦權(quán)首次登記期限延長至5年，每次延續(xù)時間為5年，延續(xù)時須按規(guī)定縮減面積。中央或地方財政出資勘查項目不再新設(shè)置探礦權(quán)。在礦產(chǎn)資源儲量管理方面，可總結(jié)為兩方面內(nèi)容：一是改革礦產(chǎn)資源儲量分類。將礦產(chǎn)勘查分為普查、詳查、勘探三個階段，并相應調(diào)整了儲量分類。2020年3月，固體礦產(chǎn)資源儲量分類國家標準及油氣礦產(chǎn)資源儲量分類國家標準發(fā)布。二是簡化礦產(chǎn)資源儲量評審備案及占用登記管理。礦產(chǎn)資源儲量登記書內(nèi)容納入評審備案管理，評審備案范圍縮小為探轉(zhuǎn)采、采礦權(quán)變更礦種與范圍、油氣探明地質(zhì)儲量、其他采礦期間資源量發(fā)生重大變化的、建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)等情形，其他情形政府部門不再評審備案。

此外，礦產(chǎn)資源領(lǐng)域生態(tài)文明建設(shè)、權(quán)益金制度改革、地質(zhì)勘查資質(zhì)管理改革等也取得積極進展和階段性成果。一是生態(tài)文明建設(shè)方面。2018年公布了9項綠色礦山建設(shè)行業(yè)標準及1項綠色勘查團體標準。2019年底完成了第五批556個礦山的國家級綠色礦山遴選；同年出臺了《自然資源部關(guān)于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》。2012—2017年連續(xù)6批發(fā)布334項礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用先進適用技術(shù)，2019年調(diào)整更新為360項。2020年1月發(fā)布了第九批共31個礦種“三率”最低指標要求，2012年以來已累計發(fā)布77個礦種“三率”最低指標要求。二是權(quán)益金制度改革方面。2017年4月國務(wù)院印發(fā)《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》后，財政部會同原國土資源部等部門先后印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》《關(guān)于取消礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復基金的指導意見》《關(guān)于進一步明確礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理有關(guān)問題的通知》等文件，細化完善礦業(yè)權(quán)出讓收益制度，建立礦山環(huán)境治理恢復基金制度。三是地質(zhì)勘查資質(zhì)管理改革方面。2017年9月國務(wù)院取消地質(zhì)勘查資質(zhì)審批后，原國土資源部印發(fā)了《關(guān)于取消地質(zhì)勘查資質(zhì)審批后加強事中事后監(jiān)管的公告》。2019年自然資源部就《地質(zhì)勘查活動事中事后監(jiān)督管理辦法（征求意見稿）》和《地質(zhì)勘查活動事中事后監(jiān)督管理辦法實施細則（征求意見稿）》兩次公開征求社會意見，正在進一步修改完善。

3 面向治理體系和治理能力

現(xiàn)代化深化礦產(chǎn)資源

管理改革建議

對照前面梳理的推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對礦產(chǎn)資源領(lǐng)域提出的新要求及實踐中存在的問題，結(jié)合礦產(chǎn)資源領(lǐng)域各項改革具體舉措和進展，提出如下深化礦產(chǎn)資源管理改革建議。

3.1 構(gòu)建和完善我國礦產(chǎn)資源安全治理體系

(1)建立完善我國礦產(chǎn)資源監(jiān)測預警體系。“十三五”期間，我國已開始探索建立對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)監(jiān)測預警機制，開展國內(nèi)外礦產(chǎn)品供需和資源形勢分析，初步建立了預警指標、安全臨界值及綜合評價模型，取得了階段性成果。建議下一步，一是要強化監(jiān)測成果應用，建立戰(zhàn)略性礦產(chǎn)監(jiān)測預警報告制度，及時有效支撐政府決策，建立風險處置預案，進一步增強我國應對礦產(chǎn)資源供給風險的防控應對能力。二是拓寬礦產(chǎn)資源監(jiān)測預警范圍，除戰(zhàn)略性礦產(chǎn)以外，對其他重要礦產(chǎn)及普通建筑用砂石土類礦產(chǎn)等，也要開展監(jiān)測預警，提升礦產(chǎn)資源全面支撐我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的保障能力。三是要“點、線、面”相結(jié)合，在做好礦產(chǎn)資源供需形勢監(jiān)測分析的同時，加強對礦業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈及整個國民經(jīng)濟基本面的系統(tǒng)監(jiān)測分析，提升監(jiān)測預警成果的科學性、針對性和有效性。

(2)建立完善礦產(chǎn)資源調(diào)查評價及儲量動態(tài)監(jiān)測體系。摸清能源資源家底既是保障國家經(jīng)濟安全的需要，也是統(tǒng)籌資源開發(fā)與生態(tài)保護的重要基礎(chǔ)。一是著眼于提高“增量”，加強戰(zhàn)略性礦產(chǎn)、緊缺礦產(chǎn)等資源基礎(chǔ)性、公益性調(diào)查評價，增加經(jīng)濟可采的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲量，提升國內(nèi)資源保障能力。二是著眼于摸清“存量”，在總結(jié)已有試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全面開展礦產(chǎn)資源國情調(diào)查，摸清我國礦產(chǎn)資源占用、未占用和潛力狀況，準確掌握國內(nèi)資源供應能力，進行全面技術(shù)經(jīng)濟評價，盤活資源存量、提升資源利用和供給效率。同時，開展保護區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源、壓覆礦產(chǎn)資源、能源資源基地、國家規(guī)劃區(qū)礦產(chǎn)、戰(zhàn)略性新興礦產(chǎn)等專項調(diào)查，摸清礦產(chǎn)資源空間布局，為妥善處理資源開發(fā)與生態(tài)保護提供決策支持。

(3)不斷完善差別化的礦產(chǎn)資源調(diào)控政策體系。不同的礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略地位、資源稟賦、經(jīng)濟價值、工業(yè)用途、供需結(jié)構(gòu)等均有較大差異，應進一步完善差別化政策，基于監(jiān)測成果對不同礦種進行更加精準的調(diào)控和監(jiān)管。對鐵、銅、鋁、錳、鉀鹽等緊缺礦產(chǎn)，及鋰、鈷、晶質(zhì)石墨等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)礦產(chǎn)，建議從基礎(chǔ)調(diào)查、礦業(yè)權(quán)設(shè)置、礦業(yè)權(quán)出讓與登記、資源稅費征收等方面出臺相互銜接的全方位的鼓勵勘查開發(fā)政策，努力提升國內(nèi)資源保障能力；對稀土、鎢、螢石等傳統(tǒng)優(yōu)勢礦產(chǎn)，優(yōu)先考慮國內(nèi)尖端產(chǎn)業(yè)需求，與工信、商務(wù)、海關(guān)等部門做好銜接，更合理地調(diào)控開采總量，加強出口監(jiān)管；對煤炭等產(chǎn)能過剩類礦產(chǎn)，繼續(xù)嚴格控制新增產(chǎn)能，推動轉(zhuǎn)型升級，堅決淘汰落后產(chǎn)能，有序退出過剩產(chǎn)能；對普通建筑用砂石土類礦產(chǎn)，簡化管理程序，依據(jù)市場供需情況精準快速調(diào)整投放數(shù)量和進度，更好地保障經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展。

3.2 完善礦產(chǎn)資源領(lǐng)域經(jīng)濟治理體系

(1)在礦產(chǎn)資源配置方面，按照自然資規(guī)〔2019〕7號文件要求不斷深化礦業(yè)權(quán)出讓制度和油氣勘查開采體制改革，強化市場配置資源的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。一方面是在礦業(yè)權(quán)出讓中，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓市場，優(yōu)化完善交易流程，保障礦業(yè)權(quán)競爭出讓過程的公開、公平、公正。另一方面是在礦業(yè)權(quán)出讓前，更好發(fā)揮政府作用，建好礦業(yè)權(quán)出讓項目庫，細化完善“凈礦”出讓規(guī)定，做好與用地、用海、用林、用草等相關(guān)審批事項的銜接，探索建立涉及其他民事權(quán)益的協(xié)調(diào)處置機制，確保礦業(yè)權(quán)人順利進場開展工作。

(2)在礦產(chǎn)資源有償使用方面，不斷完善礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)占用費等制度。一是完善礦業(yè)權(quán)出讓收益管理制度，在客觀總結(jié)評估礦業(yè)權(quán)出讓收益制度實施以來的成效和問題，廣泛聽取地方自然資源主管部門、礦山企業(yè)、行業(yè)律師、業(yè)內(nèi)專家等各方意見基礎(chǔ)上，會同財政部進一步厘清礦業(yè)權(quán)出讓收益、資源稅、礦業(yè)權(quán)占用費的法理關(guān)系，區(qū)分不同礦種、勘查風險、資源儲量、服務(wù)年限等進一步細化完善礦業(yè)權(quán)出讓收益征收方式（按價或按率）和征收標準（基準價），同時妥善解決新舊制度銜接問題。二是加快出臺礦業(yè)權(quán)占用費管理制度，建立動態(tài)調(diào)整機制，加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用。

(3)在礦山生態(tài)修復方面，不斷完善礦山環(huán)境治理恢復基金制度。跟蹤礦山環(huán)境治理恢復基金制度執(zhí)行情況，抽查礦山企業(yè)基金的建立、提取、使用、公示情況，評估礦山環(huán)境治理恢復成效，針對存在的問題對礦山環(huán)境治理恢復基金制度及時進行調(diào)整完善。

3.3 完善礦產(chǎn)資源領(lǐng)域生態(tài)文明治理體系

建立完善礦產(chǎn)資源布局、配置、勘查、開采、修復各環(huán)節(jié)有機銜接的礦產(chǎn)資源領(lǐng)域生態(tài)文明治理體系。

(1)在布局環(huán)節(jié)，落實生態(tài)保護優(yōu)先原則，科學編制新一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃，優(yōu)化礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃。把礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制放到整個國土空間開發(fā)利用與修復的大局中來，加強與國土空間規(guī)劃的有機銜接，在礦業(yè)權(quán)區(qū)塊設(shè)置的源頭上規(guī)避生態(tài)紅線和永久基本農(nóng)田等禁止勘查開采區(qū)域。

(2)在配置環(huán)節(jié)，即礦業(yè)權(quán)出讓、登記中，以礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃、基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查成果等為依據(jù)，在會同相關(guān)部門聯(lián)合踏勘的基礎(chǔ)上做好礦業(yè)權(quán)出讓項目庫建設(shè)，避免礦業(yè)權(quán)范圍與各類禁止勘查開采區(qū)域重疊，在礦業(yè)權(quán)登記環(huán)節(jié)要核查登記范圍是否符合生態(tài)保護要求。

(3)在勘查開采環(huán)節(jié)，有序推進綠色勘查項目示范、綠色礦山和綠色礦業(yè)示范區(qū)建設(shè)，及時總結(jié)可復制、能推廣的礦產(chǎn)資源綠色勘查開發(fā)新模式、新機制、新制度。跟蹤評估綠色勘查指南和綠色礦山建設(shè)標準實施成效及存在的問題，適時推動標準完善和提高標準層級，增強標準剛性約束力，并嚴格監(jiān)督標準落實。

(4)在生態(tài)修復環(huán)節(jié)，落實“山水林田湖草是一個生命共同體”理念，推動“礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案”和“礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復墾方案”合并編制，統(tǒng)籌資源開發(fā)與生態(tài)修復全過程。以合并后的方案為依據(jù)，落實好礦山環(huán)境治理恢復基金制度，實現(xiàn)資源高效、綠色開發(fā)和礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的整體保護和系統(tǒng)修復。

3.4 完善礦產(chǎn)資源領(lǐng)域行政審批制度體系

以“放管服”改革為重點，完善礦產(chǎn)資源領(lǐng)域行政審批制度體系，不斷提升管理效能和服務(wù)水平。

(1)深入推進礦業(yè)權(quán)登記要件簡化。多年來，原國土資源部、自然資源部持續(xù)推進礦業(yè)權(quán)登記要件簡化，但仍存在部分缺乏法律法規(guī)依據(jù)、可由部門內(nèi)部獲取或因后續(xù)監(jiān)管需求而加載申請要件的情況。建議按照上文梳理的行政審批制度改革要求，結(jié)合礦產(chǎn)資源管理改革進展及礦業(yè)權(quán)管理實際，持續(xù)深入推進礦業(yè)權(quán)登記要件精簡。如刪減探礦權(quán)登記中的礦業(yè)權(quán)出讓收益繳納、礦產(chǎn)資源勘查實施方案評審、申請人資質(zhì)等相關(guān)申請要件，改為內(nèi)部審查；刪減采礦權(quán)登記中的礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復墾方案評審意見等后續(xù)監(jiān)管的申請要件。

(2)細化落實儲量管理改革有關(guān)“放管服”舉措。針對自然資規(guī)〔2019〕7號文件取消礦產(chǎn)資源儲量登記事項和縮小礦產(chǎn)資源儲量評審備案范圍的改革要求，建議制定礦產(chǎn)資源儲量登記書內(nèi)容納入評審備案管理的具體規(guī)定，明確不再納入政府評審備案的探礦權(quán)保留、變更礦種，探礦權(quán)和采礦權(quán)延續(xù)、轉(zhuǎn)讓、出讓，劃定礦區(qū)范圍，查明、占用儲量登記，礦山閉坑，以及上市融資等環(huán)節(jié)礦產(chǎn)資源儲量評審的方式及要求，與礦業(yè)權(quán)登記要件做好銜接。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，指導建立完善礦產(chǎn)資源儲量評審市場服務(wù)體系，維護行業(yè)良好秩序。

(3)完善地質(zhì)勘查資質(zhì)審批取消后對地質(zhì)勘查活動的事中事后監(jiān)管。加快出臺《地質(zhì)勘查活動事中事后監(jiān)督管理辦法》，明確各級自然資源主管部門對地質(zhì)勘查活動的監(jiān)管對象、監(jiān)管職責、監(jiān)管方式及懲戒措施等具體操作性內(nèi)容，將地質(zhì)勘查活動事中事后監(jiān)管落到實處，為維護地勘行業(yè)良好秩序提供保障。