原標題：自然資源高質量發(fā)展綜合績效評價指標設置初探

導 讀

研究并設計一套科學可行的自然資源高質量發(fā)展綜合績效評價指標體系，對于刻畫自然資源高質量發(fā)展特征、引導自然資源規(guī)劃治理方向、提升經濟發(fā)展質量和效益具有重要意義�；�于對自然資源高質量發(fā)展內涵的解讀，圍繞“質量變革—效率變革—動力變革”全方位改革要求，構建了包括“綜合質效、創(chuàng)新發(fā)展、協調發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展”6個維度共27項指標的自然資源高質量發(fā)展績效評價指標體系。該指標體系既可作為自然資源規(guī)劃管理過程的指導性指標體系，也可作為自然資源治理能力水平的狀態(tài)評估性指標體系。

本文引用信息

周璞，劉天科.自然資源高質量發(fā)展綜合績效評價指標設置初探[J].中國國土資源經濟,2020，33（3）:69-74.

0 引言

黨的十九大作出了“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段”的重大戰(zhàn)略判斷。習總書記強調，高質量發(fā)展就是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展，是體現新發(fā)展理念的發(fā)展，是創(chuàng)新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發(fā)展，是從“有沒有”轉向“好不好”的發(fā)展。自然資源作為基礎性生產要素、能量源泉和空間載體，與人民生產、生活所需的農產品、工業(yè)產品、生態(tài)產品等供給體系質量息息相關。自然資源高質量開發(fā)利用和保護是實現高質量發(fā)展和高品質生活的基礎關鍵，是對生態(tài)文明思想和新發(fā)展理念的有力踐行。

合理開發(fā)利用與保護自然資源、科學謀劃國土空間布局，是實現高質量發(fā)展和高品質生活、建設美麗中國和美好家園的關鍵和重點。指標體系就是“晴雨表”和“指揮棒”。構建自然資源高質量發(fā)展指標體系，一方面能夠科學評估和動態(tài)監(jiān)測我國自然資源高質量發(fā)展水平及其變化，找出發(fā)展短板，明確改進方向；另一方面能夠科學引導各類自然要素資源向社會生產聚力發(fā)力，引導國家和地方更加注重經濟發(fā)展質量和效益。

01 高質量發(fā)展指標構建研究綜述

國際上沒有專門針對“高質量發(fā)展”指標體系的研究，與之相對應的主要是經濟、社會、環(huán)境等領域可持續(xù)發(fā)展的指標體系研究。國內關于高質量發(fā)展評價的相關研究最初主要是針對產品質量、城鎮(zhèn)化質量等領域。“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段”的重大論斷提出之后，關于經濟以及分行業(yè)的高質量發(fā)展評價研究蓬勃開展，高質量發(fā)展也成為學術界和各級政府部門迫切需要解決的重大課題。

一方面，圍繞經濟社會發(fā)展全局，眾多學者開展了高質量發(fā)展指標體系構建研究，尋求綜合反映產業(yè)、行業(yè)、地區(qū)等方面結構、質量和動能發(fā)展指標。不同學者研究的視角和維度不同，李金昌等重點考慮經濟活力、創(chuàng)新效率、綠色發(fā)展、人民生活、社會和諧5個方面的高質量發(fā)展；韓軍輝等從生產、分配、交換和消費四個環(huán)節(jié)對2000—2015年我國經濟高質量發(fā)展進行評價；劉麗波等構建了包括增長動能轉換、產業(yè)結構優(yōu)化、需求結構升級、效率效益提升、發(fā)展環(huán)境優(yōu)化5個目標層次下的29項評價指標；徐瑞慧從經濟增長基本面、社會發(fā)展、環(huán)境保護等方面構建了一組適用于中國的經濟發(fā)展質量指標。另一方面，部分學者聚焦交通、制造業(yè)等特定領域、行業(yè)，開展了高質量發(fā)展評價研究。祝詩蓓等提出從高等級交通設施占比、平均行車速度、城市公交分擔率、物流費用占比、交通科研機構數量五項指標測度浙江省交通高質量發(fā)展水平；楊濤提出交通運輸高質量發(fā)展應關注不同方式、不同群體出行的選擇意愿、主觀感受和體驗；張文會、梁濤等聚焦制造業(yè)領域高質量發(fā)展，構建的評價指標體系基本涵蓋創(chuàng)新驅動、結構優(yōu)化、速度效益、要素效率、品質品牌、融合發(fā)展、綠色制造等類型。此外，針對特定區(qū)域的高質量發(fā)展評價實踐也是相關研究熱點之一。王志博、許衛(wèi)華、許永兵等以全國、河南、河北為例，進行了高質量發(fā)展指標體系構建和測度；劉惟藍、蔣寧就開發(fā)區(qū)、國家級新區(qū)高質量發(fā)展評價開展了相關研究。

總體上看，不同學者提出的評價維度和關注點都未局限于單一的經濟發(fā)展，而是注重人與自然、“五位一體”協調發(fā)展，重點圍繞人民對美好生活需要和不充分不平衡發(fā)展這一主要社會矛盾，但對指標體系的具體設想仍未達成統一認識，并且存在同類指標重復、過程指標和結果指標混淆、部分指標測度困難等問題。盡管各行各業(yè)、各地區(qū)開展了具有針對性的高質量發(fā)展評價研究，但關于自然資源領域高質量發(fā)展定量評價的研究幾近空白。因此，本文旨在把握自然資源高質量發(fā)展理論內涵的基礎上，嘗試構建符合我國國情的自然資源高質量發(fā)展綜合績效評價體系，以期為準確評估和科學指導自然資源規(guī)劃管理和高質量發(fā)展提供基礎支撐。

02 自然資源高質量發(fā)展績效評價的基本考慮

2.1 自然資源高質量發(fā)展的內涵與認識

自然資源高質量發(fā)展的內涵主要體現在以新發(fā)展理念為重要指引，以推進形成綠色生產和生活方式為主攻方向，以支撐國民經濟與社會高質量發(fā)展為總體目標，持續(xù)推進自然資源供給體系質量提升、效率增長、結構升級、布局優(yōu)化、保障安全等過程。

推動自然資源高質量發(fā)展，應始終圍繞生態(tài)文明建設的各項要求。一要以質量變革為核心，著力提升自然資源質量。立足生態(tài)產品高質量供給，推進自然資源保護和生態(tài)治理修復，協調處理好經濟社會發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護的矛盾。二要以效率變革為目標，著力優(yōu)化自然資源供給結構。立足生產要素高質量配置，減少低質無效供給、擴大優(yōu)質高效供給，提高自然資源供給體系效率，助推經濟結構調整和轉型升級。三要以動力變革為重點，著力重構自然資源創(chuàng)新體系。堅持創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，大力推進自然資源科技創(chuàng)新，發(fā)揮科技創(chuàng)新的“乘數效應”，促進實現自然資源乃至國家治理體系和治理能力現代化。

2.2 績效評價的總體思路

自然資源高質量發(fā)展的過程，是自然資源開發(fā)利用保護方式、供給結構、質量效益等發(fā)生系統性轉變的過程，也是重點解決發(fā)展不平衡不充分等突出問題的過程，應重點考慮以下六個方面。一是堅持質效優(yōu)先，提高自然資源供給質量和效率，提升要素生產率，這是解決中低端和無效供給過剩、高端和有效供給不足等高質量發(fā)展突出問題的根本出路。二是堅持創(chuàng)新發(fā)展，增強自然資源自主創(chuàng)新能力，這是增加新供給、拓展新空間、激發(fā)新活力的必由之路。三是堅持協調發(fā)展，保障自然資源合理公平配置，這是解決發(fā)展過程中城鄉(xiāng)、區(qū)域、產業(yè)等領域存在的不平衡問題的內在要求。四是堅持綠色發(fā)展，加強自然資源和生態(tài)環(huán)境保護與修復，這是破解資源環(huán)境對高質量發(fā)展約束的根本路徑。五是堅持開放發(fā)展，充分利用“兩種資源、兩個市場”，這是參與全球治理、構建人類命運共同體的必然選擇。六是堅持共享發(fā)展，建立自然資源共建共治共享模式，以維護群眾利益為出發(fā)點和落腳點，這是堅持以人民為中心的發(fā)展思想的最直接體現。這六個堅持是自然資源高質量發(fā)展的根本遵循，也是構建自然資源領域高質量發(fā)展績效評價指標體系的重要依據。

2.3 績效評價指標的構建原則

從自然資源的基本屬性和特征出發(fā)，綜合考慮國內外理論和實踐經驗，充分體現高質量發(fā)展對自然資源開發(fā)利用保護和修復的要求，重點遵循以下幾個原則：

一是系統性原則。根據生態(tài)文明建設要求和國家賦予自然資源部的“兩個統一”職責，統籌考慮土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋等要素和空間，統籌考慮開發(fā)、利用、保護和修復等任務。

二是導向性原則。突出自然資源領域事關國民經濟與社會發(fā)展大局的重點要素，指標選取應具有明確的導向性，引導各地從“數量供給”轉向更重“質量提升”， 從“規(guī)模擴張”轉向更重“結構升級”， 從“要素驅動”轉向更重“創(chuàng)新驅動”。

三是可測度原則。指標體系要能夠動態(tài)監(jiān)測和評估，具有穩(wěn)定的、可靠的數據來源。對于能夠體現自然資源領域高質量發(fā)展內涵，但難以量化或暫時沒有數據來源的指標不予考慮。

03 自然資源高質量發(fā)展績效評價指標體系構建

圍繞國家高質量發(fā)展的內涵和要求，突出自然資源領域的特性，堅持以人為本、生態(tài)優(yōu)先，落實創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享等新發(fā)展理念對自然資源規(guī)劃管理的引導作用，構建自然資源領域高質量發(fā)展績效評價指標體系。緊扣自然資源領域高質量發(fā)展的“六個堅持”，建議將以下27項指標納入綜合績效評價指標體系（詳見表1）。其中，反映綜合質量效益的指標5項，體現新發(fā)展理念的指標22項。

3.1 綜合質效

高質量發(fā)展內涵豐富，不僅包括經濟發(fā)展，也應體現生態(tài)質效。生態(tài)質效主要考慮從自然資源質量和生態(tài)效益等方面進行衡量，遴選如下5項指標。耕地保有量完成率指標體現了高質量發(fā)展兼顧糧食安全與節(jié)約集約用地的原則。森林覆蓋率變化率指標表明一個國家或地區(qū)森林資源的豐富程度和生態(tài)平衡狀況；草原綜合植被蓋度變化率直觀表現較大區(qū)域內草原植被的疏密程度，這兩個指標是反映生態(tài)系統和生態(tài)環(huán)境質量的基本指標，也是反映高質量發(fā)展成效的正向指標。單位面積生態(tài)服務價值變化率是測度某一區(qū)域資源稟賦、生態(tài)福祉的重要指標，綜合反映了生態(tài)文明建設的成效。自然岸線保有率反映了海岸帶生態(tài)平衡狀況，是度量區(qū)域生態(tài)安全的重要指標，是生態(tài)紅線的重要組成部分。

3.2 創(chuàng)新發(fā)展

由于具體某項科技創(chuàng)新帶來的社會成效和經濟成效難以量化比較，因此主要對自然資源領域科技創(chuàng)新環(huán)境進行衡量，主要考慮技術創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，遴選如下3項指標。自然資源領域科研經費增長率、自然資源科技創(chuàng)新平臺基地建設數量反映了國家、地方對自然資源科技研發(fā)的投入力度和基礎平臺建設的扶持力度。自然資源領域標準規(guī)范發(fā)布數量反映了自然資源管理制度創(chuàng)新能力和工作推進成效。

3.3 協調發(fā)展

協調發(fā)展重點是解決區(qū)域、城鄉(xiāng)、產業(yè)等發(fā)展過程中不平衡、不充分問題，除了考慮經濟收入水平差距以外，生產生活空間的合理公平配置也是反映協調發(fā)展的重要因素。因此，遴選如下3項指標。國土開發(fā)強度變異系數反映了城鄉(xiāng)等建設空間的集聚程度，體現了經濟社會活動布局的均衡程度。礦產資源儲采協調指數、礦業(yè)結構協調指數反映了礦產勘查與開采、上游采選與下游冶煉加工之間的協調狀況，綜合體現了礦業(yè)產業(yè)鏈上主要關鍵環(huán)節(jié)之間的協調水平。

3.4 綠色發(fā)展

綠色發(fā)展就是要實現經濟社會與資源環(huán)境的和諧發(fā)展，主要從自然資源要素生產率提升、自然資源和生態(tài)環(huán)境保護與修復兩方面考慮，遴選如下9項指標。單位GDP建設用地面積下降率是反映了建設用地的經濟產出效率，城鎮(zhèn)用地增長彈性系數反映了土地城鎮(zhèn)化率與人口城鎮(zhèn)化率的協同性，這兩項指標均反映了建設用地增長合理性和節(jié)約集約利用水平的核心指標。主要礦產資源產出率提高率為反映礦產資源開發(fā)利用的經濟產出效率。《全國礦產資源規(guī)劃（2016—2020年）》提出的主要礦產資源產出率規(guī)劃目標中，主要礦產包括石油、煤炭、天然氣、鐵、銅、鋁、鉛、鋅、鎳、磷、石灰?guī)r等11種。綠色礦山比例反映了礦產資源開發(fā)利用轉型升級和可持續(xù)發(fā)展水平，體現了資源安全與生態(tài)安全的綜合保障水平。土地退化治理率、礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理率反映了國土空間生態(tài)修復水平，是體現生態(tài)安全的關鍵指標。濕地保護率、自然保護地比重變化率、海洋自然保護區(qū)面積比例分別反映了對濕地資源和生態(tài)系統、自然資源和生態(tài)系統、海洋生態(tài)系統的保護程度，均是體現人與自然和諧發(fā)展的關鍵指標，事關國家和地區(qū)生態(tài)安全。

3.5 開放發(fā)展

開放發(fā)展就是要立足國內、面向國際，統籌國內外資源市場，積極參與全球治理體系改革和建設，主要從投資和技術合作、走出去和引進來兩方面考慮，遴選如下4項指標。“一帶一路”合作投資金額增長率反映了“一帶一路”倡議下對沿線國家“走出去”的步伐。外商礦業(yè)投資變化率反映了外商參與國內礦業(yè)投資與開發(fā)的“引進來”力度。谷物、礦產品進出口貿易量變化率反映了自然資源領域國際貿易的活躍程度。國際合作平臺數量反映了國際國內自然資源領域技術和產業(yè)互助合作的程度和水平。

3.6 共享發(fā)展

共享發(fā)展主要是反映自然資源供給對人民日益增長的美好生活需要的滿足程度，社會民生是考慮重點，遴選如下3項指標。自然資源開發(fā)收益分配比例反映了自然資源開發(fā)向原產地分配的比例，直接體現自然資源開發(fā)在民生改善方面的經濟成效�；�礎設施用地增長率反映了土地資源對基礎設施與公共服務設施的保障提升程度。地質災害與海洋災害防治經費投入增加率反映了各級政府對地質災害和海洋災害防治的重視程度，事關人民群眾的發(fā)展機會、社會福利和基本生計。

04 結論與討論

本文基于我國經濟高質量發(fā)展背景分析和自然資源高質量發(fā)展內涵解讀，圍繞“質量變革—效率變革—動力變革”全方位改革要求，構建了包括“綜合質效、創(chuàng)新發(fā)展、協調發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展”6個維度共27項指標的自然資源高質量發(fā)展績效評價指標體系。該指標體系的構建，對于刻畫自然資源高質量發(fā)展特征、引導自然資源規(guī)劃治理方向、提升經濟發(fā)展質量和效益具有重要意義。

自然資源高質量發(fā)展水平如何測度，以及如何將評價結果應用指導實踐仍是一項探索性工作。盡管本文已盡可能全面、細致和系統地思考和探討，提出的一系列指標是自然資源規(guī)劃管理實際中多年監(jiān)測、應用成熟的指標，但仍有一些緊密契合高質量發(fā)展內涵和要求的指標（如：單位自然資源資產投入產出率等），因當前理論基礎、標準方法尚不完善，有待結合自然資源管理改革進展，進一步論證成熟后提出。此外，指標體系的權重確定、評價方法遴選，以及結合我國或某一地區(qū)實際進行實踐評價和應用，這些工作均有待下階段繼續(xù)深化完善。

作者信息

周璞（1987—），女，湖南省衡陽市人，中國自然資源經濟研究院助理研究員，中國地質大學（北京）地球科學與資源學院博士研究生，主要從事自然資源評價與規(guī)劃等研究工作。

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