導(dǎo) 讀

自然資源調(diào)查成果是自然資源的統(tǒng)一確權(quán)登記以及各自然資源管理部門開展管理工作的基礎(chǔ)。我國(guó)的自然資源調(diào)查目前已形成試點(diǎn)成果，提出了建立“1+X”型調(diào)查體系的工作思路，但自然資源調(diào)查工作機(jī)制尚未建立，存在自然資源內(nèi)涵尚不明確、自然資源與第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一以及各類專項(xiàng)調(diào)查的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)暫不明確等問題。建議明確自然資源的內(nèi)涵，充分銜接第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查，在建立完善自然資源分類體系的基礎(chǔ)上，明確各類專項(xiàng)調(diào)查的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)各項(xiàng)自然資源調(diào)查工作。

本文引用信息

馮銀靜，蘇墨，廖琦，張戈.三調(diào)視野下的自然資源調(diào)查探索與思考[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2020，33（3）:48-51.

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引言

十八大以來，國(guó)家日益重視生態(tài)文明建設(shè)，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度；2016年12月，提出在全國(guó)推動(dòng)開展自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)；2019年7月發(fā)布的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》為自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記提供了工作依據(jù)。

自然資源調(diào)查是自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的基礎(chǔ)，做好自然資源調(diào)查對(duì)實(shí)現(xiàn)確權(quán)登記至關(guān)重要。目前國(guó)家已提出結(jié)合第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）構(gòu)建“1+X”調(diào)查體系，其中“1”是指基礎(chǔ)調(diào)查，“X”是指專項(xiàng)調(diào)查，但三調(diào)分類與自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)不同，無法直接應(yīng)用，且專項(xiàng)調(diào)查內(nèi)容并未明確，在強(qiáng)力推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的背景下，亟待開展相關(guān)研究，指引自然資源調(diào)查工作。

01

自然資源調(diào)查試點(diǎn)現(xiàn)狀

自2016年12月至2018年2月，國(guó)家選擇了青海三江源等國(guó)家公園試點(diǎn)，甘肅、寧夏濕地確權(quán)試點(diǎn)等12個(gè)省份32個(gè)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)區(qū)域。截止到2018年10月，各試點(diǎn)區(qū)域取得積極進(jìn)展，探索了國(guó)家公園、濕地、水流、探明儲(chǔ)量礦產(chǎn)資源等類型的自然資源確權(quán)登記工作。各試點(diǎn)區(qū)域的自然資源調(diào)查通過充分利用土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果，結(jié)合各類自然資源原有的普查或調(diào)查成果，以自然資源登記單元為調(diào)查單位，通過實(shí)地調(diào)查的方式，查清了登記單元內(nèi)各類自然資源的類型、邊界、面積、數(shù)量和質(zhì)量，自然資源公共管制要求以及自然資源權(quán)屬歸屬情況，劃分了各類自然資源的類型和類別。

02

自然資源調(diào)查存在的問題

2.1 自然資源內(nèi)涵尚未統(tǒng)一

目前國(guó)際上界定自然資源范圍的方式較為單一，主要為列舉法。我國(guó)法律有明確規(guī)定的國(guó)有自然資源有13種，包括礦藏、水資源、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、土地、野生動(dòng)植物資源、無線電頻譜資源、海域、無居民海島和空域�！吨袊�(guó)自然資源手冊(cè)》按列舉法將自然資源分為土地資源、森林資源、草地資源、水資源、氣候資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源、能源資源和其他資源9類。《憲法》以及《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》明確自然資源包括水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等，并未列明濕地自然資源，但《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作方案》中明確提出開展?jié)竦刈匀毁Y源確權(quán)登記，認(rèn)定濕地屬于自然資源。實(shí)踐探索中，江蘇省如東縣的自然資源分類除了包括土地、礦產(chǎn)、森林、草地、濕地、水、荒地、灘涂等常見類型之外，還包括地形和海洋，共10類。綜上所述，不論是國(guó)家的法律、各類政策文件的規(guī)定還是實(shí)踐探索，對(duì)自然資源的內(nèi)涵認(rèn)定并未統(tǒng)一，現(xiàn)行的自然資源內(nèi)涵仍存在爭(zhēng)議。

2.2 自然資源無明確的分類體系

2.2.1 試點(diǎn)各地分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

自然資源分類是開展自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)工作的難點(diǎn)和關(guān)鍵。從自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)實(shí)踐來看，一級(jí)分類中，山嶺資源相當(dāng)于一個(gè)載體，與其他類別自然資源比如森林、草原、荒地等在空間上存在重疊，為避免數(shù)據(jù)重復(fù)，貴州省等地均只作為要素調(diào)查，根據(jù)其他自然資源類型調(diào)查結(jié)果匯總統(tǒng)計(jì)面積。二級(jí)分類中，各地在實(shí)踐中有不同的做法，比如森林資源，湖南省常德市澧縣將其劃分為林地、灌木林地、其他林地三種；祁連山除山嶺資源和礦產(chǎn)資源外，自然資源二級(jí)地類劃分與土地利用現(xiàn)狀二級(jí)分類完全對(duì)應(yīng)，將森林資源劃分為喬木林地、竹林地、灌木林地、其他林地等。

2.2.2 自然資源基礎(chǔ)調(diào)查與三調(diào)分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

國(guó)家明確提出以三調(diào)為基礎(chǔ)開展自然資源調(diào)查，但部分自然資源無明確對(duì)應(yīng)的三調(diào)分類。以《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》明確的自然資源類型為準(zhǔn)，對(duì)三調(diào)中各類自然資源的調(diào)查情況進(jìn)行分析（詳見表1），發(fā)現(xiàn)森林資源、草原資源有對(duì)應(yīng)的一級(jí)分類及完整的二級(jí)分類，而灘涂資源、荒地資源、礦產(chǎn)資源和山嶺資源并無明確對(duì)應(yīng)的一級(jí)分類。灘涂資源可根據(jù)水域及水利設(shè)施用地中的二級(jí)分類沿海灘涂和內(nèi)陸灘涂提取，但荒地資源目前學(xué)術(shù)界并無明晰的概念，按照荒野地、未利用地和廢棄地三大類劃分方式來看，第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查僅有未利用地中的鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖石礫地、冰川及永久積雪，荒野地和廢棄地并沒有對(duì)應(yīng)的調(diào)查分類。對(duì)于礦產(chǎn)資源，對(duì)應(yīng)在三調(diào)分類表中僅有0602采礦用地與之對(duì)應(yīng)，但采礦用地是指采礦、采石、采砂（沙）場(chǎng)，磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地，排土（石）及尾礦堆放地，二者內(nèi)涵不一致，采礦用地是平面概念，礦產(chǎn)資源是立體概念，二者無法對(duì)應(yīng)。對(duì)于海域，三調(diào)并未形成相關(guān)成果。因此，三調(diào)的成果并不能為自然資源調(diào)查提供全面準(zhǔn)確的基礎(chǔ)調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)于部分自然資源仍需結(jié)合專項(xiàng)調(diào)查獲取基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

 

2.2.3 專項(xiàng)調(diào)查分類認(rèn)定與三調(diào)分類認(rèn)定不一致

以林地為例，《國(guó)家森林資源連續(xù)清查技術(shù)規(guī)定》中，林地包含喬木林地、灌木林地、竹林地、疏林地、未成林造林地、苗圃地、跡地、宜林地8類，三調(diào)中林地包括喬木林地、竹林地、紅樹林地、森林沼澤、灌木林地、灌叢沼澤、其他林地。其中其他林地包括疏林地、未成林地、跡地、苗圃等。目前尚未明確是否森林資源的分類完全按照三調(diào)的分類體系劃分，如果按照三調(diào)劃分，無法與原森林資源調(diào)查分類完全對(duì)應(yīng)，宜林地以及無立木林地?zé)o對(duì)應(yīng)分類，林地?cái)?shù)據(jù)會(huì)有較大的變化，可能影響林業(yè)管理部門的森林覆蓋率考核以及其他日常管理工作。

2.3 專項(xiàng)調(diào)查的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)暫未明確

目前國(guó)家僅提出了在三調(diào)的基礎(chǔ)上開展專項(xiàng)調(diào)查的初步思路，提出開展森林蓄積量調(diào)查和草原資源生物量等級(jí)分布調(diào)查等專項(xiàng)調(diào)查，并未明確各類自然資源專項(xiàng)調(diào)查的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。在眾多自然資源中，相當(dāng)一部分資源的數(shù)量和質(zhì)量缺乏具體的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，有一些資源在多個(gè)方面存在多個(gè)評(píng)定指標(biāo)，在登記時(shí)無法就具體信息填寫內(nèi)容達(dá)成共識(shí)。各地區(qū)在開展自然資源試點(diǎn)工作時(shí)，有的是參照土地利用現(xiàn)狀分類，如祁連山國(guó)家公園確權(quán)登記；有的是參照原有自然資源調(diào)查、普查的分類，比如廣州的流溪河國(guó)家森林公園在開展確權(quán)登記試點(diǎn)時(shí)，參照了森林資源二類調(diào)查對(duì)蓄積量、質(zhì)量等級(jí)等相關(guān)調(diào)查成果。

03

自然資源調(diào)查的路徑探索

3.1 明確自然資源的內(nèi)涵

3.1.1 自然資源應(yīng)涵蓋山嶺、土地和濕地資源

不論是《中國(guó)自然資源手冊(cè)》中列舉的自然資源類型中的土地資源，還是《憲法》以及《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》中明確的山嶺資源，它們都是一定范疇內(nèi)較大的概念，被其他自然資源所依附，具有一定的空間分布與構(gòu)成關(guān)系。因此，自然資源的分類不能簡(jiǎn)單地將山嶺資源、土地資源與其他自然資源并列，而應(yīng)考慮山嶺資源、土地資源的載體作用，并依據(jù)其他資源與其的依存關(guān)系，建立自然資源的分類體系。建議山嶺資源和土地資源仍單列為自然資源類型，在調(diào)查時(shí)備注所依附的其它自然資源類型。

根據(jù)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作方案》，濕地屬于自然資源，但三調(diào)分類中，灘涂屬于濕地，二者存在重疊，建議增加濕地資源類型，替代原有灘涂資源。

由此，結(jié)合《憲法》以及《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》中列舉的自然資源類型，我國(guó)的自然資源類型表述可確定為土地資源、森林資源、草原資源、山嶺資源、荒地資源、濕地資源、水資源、海域、無居民海島以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源。

3.1.2 明晰荒地資源的內(nèi)涵

學(xué)術(shù)界對(duì)于荒地的概念并未統(tǒng)一，有學(xué)者從廣義和狹義兩個(gè)角度進(jìn)行了分析，廣義的荒地包括荒野地、未利用地和廢棄地三大類；狹義的荒地僅指目前處于荒蕪狀態(tài)，但具有資源利用的價(jià)值，能被人類開發(fā)和利用的宜農(nóng)、宜林、宜牧、宜能土地。目前學(xué)術(shù)界多以狹義的荒地，即能被人類開發(fā)和利用的宜農(nóng)、宜林、宜牧、宜能土地來定義荒地，鮮有學(xué)者從資源的角度分析荒地，荒地資源具體包含哪些用地類型并不明確。根據(jù)荒野地、未利用地和廢棄地三大類的劃分，對(duì)照土地利用現(xiàn)狀分類和三調(diào)分類，涉及到荒地資源的有空閑地、鹽堿地、沙地、裸土地、裸巖石礫地、冰川及永久積雪。

3.2 做好自然資源調(diào)查與三調(diào)的銜接

3.2.1 對(duì)荒地資源進(jìn)行地類歸并

三調(diào)的分類體系中并沒有荒地資源，荒地資源被分解至水域及水利設(shè)施用地和其他土地中，調(diào)查結(jié)束后應(yīng)按照荒地資源的二級(jí)分類與三調(diào)分類體系的對(duì)照表，歸并相應(yīng)分類的數(shù)量、范圍和面積等信息，獲取荒地資源的基礎(chǔ)調(diào)查數(shù)據(jù)。在充分利用三調(diào)成果的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的全覆蓋。

3.2.2 建立完善的自然資源分類體系

開展自然資源調(diào)查工作，首要工作是要建立好自然資源的分類體系。建立自然資源分類體系要遵循不重不漏原則以及多層次原則，提出統(tǒng)一的自然資源分類要素，形成多階層的自然資源分類系統(tǒng)。值得一提的是，自然資源的分類要不重不漏，但自然資源要素可以重疊，比如山嶺資源與林地資源同為自然資源，建立分類體系時(shí)，山嶺資源不作為自然資源的一級(jí)分類，只做要素統(tǒng)計(jì)。在自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作中，既要從經(jīng)濟(jì)和環(huán)境角度充分體現(xiàn)自然資源的自然屬性，又要從管理角度保證自然資源的統(tǒng)一，避免交叉重疊和多頭管理。自然資源的分類應(yīng)達(dá)到自然屬性與利于管理的有機(jī)統(tǒng)一，根據(jù)明確后的自然資源內(nèi)涵，構(gòu)建自然資源分類體系。對(duì)于二級(jí)分類，應(yīng)在三調(diào)工作分類基礎(chǔ)上結(jié)合各自然資源管理部門的需求進(jìn)行補(bǔ)充完善，尤其是荒地資源和礦產(chǎn)資源，建立科學(xué)的多級(jí)分類體系，指導(dǎo)各部門更好地開展自然資源調(diào)查工作。

3.3 加快推動(dòng)自然資源專項(xiàng)調(diào)查

3.3.1 結(jié)合三調(diào)開展自然資源專項(xiàng)調(diào)查

根據(jù)三調(diào)工作分類表，綜合對(duì)照三調(diào)分類表中涉及到的自然資源類別情況，可以獲得森林資源、草原資源、灘涂資源的范圍和面積情況，而礦產(chǎn)資源的基礎(chǔ)信息由于分類標(biāo)準(zhǔn)不同，不能通過三調(diào)獲得完整的數(shù)據(jù)，同時(shí)，三調(diào)并未開展海域的相關(guān)調(diào)查。因此，建議在開展礦產(chǎn)、海域的專項(xiàng)調(diào)查時(shí)，應(yīng)結(jié)合三調(diào)工作的標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)充基礎(chǔ)調(diào)查成果。

3.3.2 盡快明確專項(xiàng)調(diào)查的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)

三調(diào)結(jié)束后，對(duì)于森林資源和草原資源，查清了林地和草地的位置、范圍和面積等利用情況以及登記情況，但仍缺乏林地、林木以及林區(qū)范圍內(nèi)生長(zhǎng)的動(dòng)、植物及其環(huán)境條件為對(duì)象的林木資源情況調(diào)查成果，以及草原類型、面積、生產(chǎn)力及載畜能力、退化沙化鹽漬化等草資源情況的調(diào)查成果。水資源缺乏水量、流量、水質(zhì)等級(jí)等指標(biāo)情況。各類自然資源仍需要開展專項(xiàng)調(diào)查，各地專項(xiàng)調(diào)查的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的制定要充分結(jié)合原有自然資源調(diào)查的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，充分利用已有的專項(xiàng)調(diào)查成果資料，包括森林、草地、濕地、礦產(chǎn)等調(diào)查及地理國(guó)情普查成果。同時(shí)，在自然資源調(diào)查全面鋪開前，要依據(jù)相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一各類資源數(shù)量、質(zhì)量的調(diào)查方法和單位等，保證調(diào)查成果的一致性，使調(diào)查成果更好地為自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作服務(wù)。

作者信息

馮銀靜（1989—），女，河南省新密市人，深圳市規(guī)劃國(guó)土發(fā)展研究中心中級(jí)工程師，土地資源管理碩士，主要從事調(diào)查監(jiān)測(cè)及確權(quán)登記工作實(shí)踐與理論研究。

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