今天是2022年5月20日，距離財政部主導，與原國土資源部聯(lián)合制定的《礦業(yè)權出讓收益征收管理暫行辦法》（2017財綜35號）（下稱35號文）發(fā)布5周年還有39天，距離35號文實施5周年還有41天。筆者從2018年12月8日參與第一次關于35號文的研討會至今，已經(jīng)過去1257天，期間，筆者寫了近百篇關于35號文的文章，參加了40余場關于35號文的演講，組織了10余次關于35號文的研討會，參與了7個不同智庫機構針對35號文的課題研究，收集了大量跟35號文有關的案例和數(shù)據(jù)，見證了35號文給礦業(yè)帶來的影響，與眾多院士、代表、委員、專家、學者、企業(yè)家一道，堅持不懈的通過各種渠道呼吁廢止35號文。

35號文作為一個暫行辦法，在眾多反對聲中，既未修改又未廢止，一直堅持實施到現(xiàn)在，并且將在2022年7月1日迎來暫行5周年的生日。筆者作為一名廢止35號文的堅定呼吁者，在35號文實施5周年之際，堅信35號文退出歷史舞臺將為期不遠。

昨天，一個礦業(yè)人在微信朋友圈給筆者留言：“請問35號文件是不是過了六月還是照樣實施？這是一份不合法，依法不必遵守的文件。為什么沒有人為此去告自然資源部要求最高人民法院作出解釋？為什么要用行政申訴的方法去處理這件事？”“曹律師，請你回答我這個問題好嗎？”

今早6點27分，有人發(fā)微信問我：“35號文還沒有消息了？”

 

看來，應該寫寫35號文，應該與即將離去的35號文道別了。

一、35號文，特定背景下的產(chǎn)物

35號文是我國礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的產(chǎn)物。2014年11月，國家發(fā)改委將《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》上報國務院。2015年3月24日，中共中央政治局審議通過，該意見第（二十二）條規(guī)定：“進一步深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革，調(diào)整礦業(yè)權使用費征收標準。”2015年9月11日，中共中央政治局審議通過了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，首次提到礦產(chǎn)資源國家權益金制度。該方案第（二十九）條規(guī)定：“理清有償取得、占用和開采中所有者、投資者、使用者的產(chǎn)權關系，研究建立礦產(chǎn)資源國家權益金制度。2016年3月17日，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》發(fā)布，該綱要第十二章規(guī)定：“保護自然資源資產(chǎn)所有者權益，公平分享自然資源資產(chǎn)收益。”第四十三章規(guī)定：“建立礦產(chǎn)資源國家權益金制度，健全礦產(chǎn)資源稅費制度。”2016年11月29日，原國土資源部公布《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016-2020年）》，該規(guī)劃第二章規(guī)定：“建立礦產(chǎn)資源國家權益金制度”，第三章規(guī)定：“建立礦產(chǎn)資源國家權益金制度，完善相關配套制度，保障國家所有者權益。”2016年12月30日下午，中央全面深化改革領導小組第三十一次會議審議通過了《礦產(chǎn)資源權益金制度改革方案》，2017年4月13日，國務院印發(fā)國發(fā)〔2017〕29號《國務院關于印發(fā)礦產(chǎn)資源權益金制度改革方案的通知》（下稱29號文），全文照發(fā)了該方案，方案第二條規(guī)定：一是在礦業(yè)權出讓環(huán)節(jié)，將探礦權采礦權價款調(diào)整為礦業(yè)權出讓收益。二是在礦業(yè)權占有環(huán)節(jié)，將探礦權采礦權使用費整合為礦業(yè)權占用費。三是在礦產(chǎn)開采環(huán)節(jié)，組織實施資源稅改革。四是在礦山環(huán)境治理恢復環(huán)節(jié)，將礦山環(huán)境治理恢復保證金調(diào)整為礦山環(huán)境治理恢復基金。2017年6月29日，財政部和原國土資源部根據(jù)29號文的規(guī)定，發(fā)布《關于印發(fā)<礦業(yè)權出讓收益征收管理暫行辦法>的通知》（財綜〔2017〕35號）（即35號文），對礦業(yè)權出讓收益如何征收做出了8條限制性規(guī)定和29條具體規(guī)定。35號文第二條規(guī)定：“礦業(yè)權出讓收益是國家基于自然資源所有權，將探礦權、采礦權（以下簡稱礦業(yè)權）出讓給探礦權人、采礦權人（以下簡稱礦業(yè)權人）而依法收取的國有資源有償使用收入。礦業(yè)權出讓收益包括探礦權出讓收益和采礦權出讓收益。”根據(jù)該條規(guī)定，礦業(yè)權出讓收益是國家基于對自然資源享有所有權，而依法收取的國有資源有償使用收益。

35號文的出臺，具有特殊的歷史背景。當時的環(huán)保風暴、審計風暴、反腐風暴、祁連山事件等，讓眾多礦政管理官員、地勘單位負責人、礦業(yè)企業(yè)高管紛紛落馬，眾多礦業(yè)權因生態(tài)紅線、自然保護區(qū)、安全隱患、環(huán)保不達標、非法采礦等被關停退出，礦業(yè)一時成為了腐蝕干部隊伍、破壞生態(tài)環(huán)境、危害安全、官商勾結、國有資產(chǎn)流失的反腐重災區(qū)，成為了不受待見、人人喊打的過街老鼠�，F(xiàn)在反觀35號文，當時的政策起草者似乎有著寧可錯殺一萬也絕不漏掉一個、寧可讓國家占盡便宜也不讓礦企獲利的極端心理。

二、35號文，特立獨行的部門規(guī)范性文件

1、特立獨行

35號文的法律位階在《礦產(chǎn)資源法》和國務院頒布的240號、241號、242號國務院令之下，但35號文的內(nèi)容卻突破了上位法的規(guī)定。35號文在上位法沒有修改的情況下，長期突破上位法實施至今，在依法治國的大背景下，特立獨行，讓法律人和礦業(yè)人大跌眼鏡。

2、行業(yè)受災

35號文自2017年7月1日開始實施之后，加重了礦業(yè)企業(yè)的稅費負擔，挫傷了礦業(yè)權人的探采積極性，多地探礦權流拍，新增探轉采和采礦權增儲及礦業(yè)權延續(xù)等行政許可事宜，因未足額繳納礦業(yè)權出讓收益而中止，探礦投資和采礦投資雙雙下降，很多地勘單位和涉礦上下游企業(yè)生存難保，后續(xù)礦產(chǎn)資源儲備無以維系，我國礦業(yè)的高質量發(fā)展受到挑戰(zhàn)，我國的礦產(chǎn)資源安全受到威脅。

3、法理不通

礦業(yè)權價款是基于國家出資查明礦產(chǎn)地而收取的投資補償，而礦業(yè)權出讓收益是基于國家對礦產(chǎn)資源享有所有權而征收的權益分成。35號文把這兩項收費原理并不相同的收費相互替代，致使法理不通。稅是國家基于強制力無償征收的，費是國家基于提供服務收取的，金是國家基于所有權享有的，款是國家基于投資應得的。礦業(yè)權出讓收益替代礦業(yè)權價款，與沒有把權益金、稅、費、金、款厘清有關。

4、格格不入

35號文的實施，導致之前通用的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件與其無法匹配，從而導致新舊制度無法銜接。比如按舊政策根據(jù)不同情形享有減、免、緩的礦業(yè)權人，根據(jù)35號文的規(guī)定則一視同仁，從而造成新的不公平。

5、秋后算賬

35號文規(guī)定，補交礦業(yè)權出讓收益最早可以溯及到2006年9月30日。這不但打破了法無明文規(guī)定不溯及既往的基本法律原則，而且還違背了經(jīng)濟規(guī)律，讓2017年剛剛經(jīng)歷國際礦業(yè)低谷后元氣大傷的中國礦業(yè)雪上加霜。

6、一刀切

根據(jù)35號文的規(guī)定，新礦與老礦、探礦與采礦、常規(guī)與戰(zhàn)略、國家出資與企業(yè)出資、探明與預測、富礦與貧礦、共生與伴生、深部與淺部、特殊與一般、高風險與低風險、采選難與采選易、大礦與小礦、價格波動大與波動小、利用率高與低、資源正變與負變、成本高與成本低等，全都一刀切，導致各種問題和矛盾集中顯現(xiàn)。

7、價格倒掛

與35號文配套的評估指南，應當扣除的成本不予扣除，導致開采之前的礦業(yè)權評估價高于進入開采階段的礦業(yè)權市場價，從而導致礦業(yè)權出讓一級市場與礦業(yè)權轉讓二級市場價格倒掛，致使礦業(yè)權交易量斷崖式下跌。

8、逆經(jīng)濟規(guī)律

礦業(yè)是一個長周期、重投資、高風險的行業(yè)，絕大多數(shù)礦業(yè)權人被市場本身自然淘汰，從探礦到采礦再到最終盈利，成功率不足千分之五，因此，國際上的通行作法是探礦階段不收費或國家給予補貼，采礦階段在生產(chǎn)環(huán)節(jié)根據(jù)產(chǎn)量收費。而35號文規(guī)定不但探礦階段收取探礦權出讓收益，而且礦業(yè)權出讓收益均要在取得礦業(yè)權之前收取，同時繳納礦業(yè)權出讓收益與取得礦業(yè)權證掛鉤，這就導致我國探采積極性雙雙下降，探明儲量無力轉采和增儲，且取得不了采礦權就無法融資，顯然與經(jīng)濟規(guī)律相悖。

9、過度授權

35號文授權各省市自治區(qū)制定各自的基準價或基準率，這導致各地的征收標準、期限、首付金額、參數(shù)系數(shù)等各地不一，同一礦種的征收標準差距懸殊。導致相同品位相同開采條件的礦業(yè)權在不同地域的生產(chǎn)成本懸殊巨大，人為制造了成本壁壘，不利于我國礦業(yè)的高質量發(fā)展。

10、重復征收

35號文過分強調(diào)國家所有者權益而忽視礦業(yè)企業(yè)權益，無論是國家出資、企業(yè)出資還是混合出資探明礦產(chǎn)資源，35號文一律征收礦業(yè)權出讓收益。將企業(yè)出資的風險勘查收益和礦業(yè)權人投資收益視為國家所有。原來的礦產(chǎn)資源補償費本身具有權益金性質，礦產(chǎn)資源補償費平移到資源稅中之后，繼續(xù)收取礦業(yè)權出讓收益，是典型的重復征收。

三、35號文，為中國礦業(yè)踩下了倒車鍵

35號文于2017年7月1日在非油氣礦種中開始實施后，我國非油氣礦產(chǎn)資源勘查投資從2013年的460億元下跌到2020年的161.61億元，下跌64.9%；我國采礦業(yè)固定資產(chǎn)投資從2013年的14750萬元下跌到現(xiàn)在的國家統(tǒng)計局不再公布統(tǒng)計數(shù)據(jù)。35號文實施后，勘查投入和采礦投入的雙雙下跌，新探明的礦產(chǎn)資源低于實際消耗的礦產(chǎn)資源導致礦產(chǎn)資源總儲量下降，礦產(chǎn)品的新增產(chǎn)能低于退出的產(chǎn)能導致總產(chǎn)能下降，相當于給礦業(yè)的發(fā)展踩下了倒車鍵。

四、35號文，成為了國際礦產(chǎn)品價格大漲的內(nèi)應

現(xiàn)在，我國是全球礦產(chǎn)品的消耗第一大國、產(chǎn)能第一大國、進口第一大國，但我國卻沒有國際礦產(chǎn)品的定價權和主導權，反倒成為了事實上被不斷割韭菜的對象。35號文的實施，讓本來就沒有國際竟爭優(yōu)勢的我國礦業(yè)雪上加霜，讓我國的礦產(chǎn)品進口依存度進一步加劇，現(xiàn)在我國經(jīng)濟發(fā)展急需的7個礦種對外依存度已經(jīng)超過了80%。2021年國際礦產(chǎn)品價格的大漲，2022年國家礦產(chǎn)品價格的異常波動，使我國成為了最大的買單者和受害者。今后有些新能源礦種隨時會面臨美國為首的新能源礦種戰(zhàn)略聯(lián)盟的斷供卡脖子風險，這些惡劣后果的顯現(xiàn)和持續(xù)放大，警示我們：35號文客觀上已經(jīng)成為了國際礦產(chǎn)品價格大漲和波動的隱形幫兇或內(nèi)應。

五、35號文，為中國礦業(yè)走出去立了帶引號的大功

35號文實施后，讓更多的礦業(yè)人意識到國家在與礦企爭利。我國礦業(yè)開發(fā)的成本越來越高，且隨時可能面臨被關停的風險，這已經(jīng)成為不爭的事實。在這種情況下，紫金礦業(yè)為代表的一部分優(yōu)秀礦業(yè)企業(yè)不得不踏上了礦業(yè)走出去的征程，并且個別走出去的優(yōu)秀礦業(yè)企業(yè)業(yè)績頻傳。從這一角度說，被35號文擠兌被迫礦業(yè)走出去的成功礦業(yè)企業(yè)，陰差陽錯的反倒因禍得福，35號文變相為礦業(yè)走出去立下了打著引號的大功。

六、35號文，成功將礦業(yè)逼到了國家安全的高度

35號文實施之前正逢國際礦業(yè)低谷，35號實施之后我國礦業(yè)一片蕭條。全球疫情、蘇伊士橫船事件、中美博弈、芯片大戰(zhàn)等前所未有的國際政治、經(jīng)濟、軍事大變局，讓我國清醒的認識到礦業(yè)的重要性。2021年12月，我國將礦產(chǎn)安全與能源安全相提并論，提出能源礦產(chǎn)安全是國家安全的重要組成部分，從而將礦產(chǎn)安全上升為國家安全，這一定位的調(diào)整，與35號文實施之后給我國礦產(chǎn)安全帶來的現(xiàn)實影響不無關系。

七、35號文，將載入世界礦業(yè)的史冊

如前所述，35號文的出臺，具有特定的歷史背景，是我國礦產(chǎn)資源有償使用制度改革過程中，摸著石頭過河的權且之計。35號文的實施，讓無數(shù)先天不足或野蠻成長的礦業(yè)企業(yè)和礦業(yè)上下游企業(yè)灰飛煙滅，也讓極個別的礦業(yè)企業(yè)涅槃重生。35號文有關在探礦階段征收礦業(yè)權出讓收益的做法，顛覆了全世界的三觀；35號文有關先收費再辦證的做法，改變了成熟礦業(yè)國家的礦業(yè)開發(fā)慣例，成為了個別我國礦業(yè)走出去目的地國家的效仿對象。35號文，必將載入世界礦業(yè)的史冊。

八、35號文，歷史使命已經(jīng)完成

今天的中國礦業(yè)企業(yè)、今天的中國礦業(yè)、今天的全球礦業(yè)，與35號文起草之初、與35號文實施之初的現(xiàn)狀相比，已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。在依法治國已經(jīng)深入人心、在《礦產(chǎn)資源法》正在修改的今天 ，35號文這個暫行辦法，已經(jīng)完成了歷史使命，正在阻礙我國礦業(yè)的高質量有序發(fā)展，正為成為制約我國礦業(yè)走出去的國際把柄。

九、別了，35號文

礦產(chǎn)資源是工業(yè)糧食和血液，我國經(jīng)濟發(fā)展離不開工業(yè)，工業(yè)發(fā)展離不開礦產(chǎn)資源。我國的礦產(chǎn)資源不能自給自足，我國礦業(yè)走出去舉步維艱，我國關鍵礦產(chǎn)的供應隨時有被國際礦業(yè)巨頭或國際礦業(yè)大國卡脖子的風險。只有將我國國內(nèi)的礦業(yè)做好，才能保證我國礦產(chǎn)品的基本供應，才能有能力夯實礦業(yè)走出去的步伐，才能有底氣有實力擺脫國際礦業(yè)巨頭或礦業(yè)大國的制約，才能真正保障我國的礦產(chǎn)安全和國家安全。35號文已經(jīng)阻礙我國礦業(yè)的發(fā)展，已經(jīng)危害了我國的礦產(chǎn)安全和國家安全，35號文，應當退出歷史舞臺了。

別了，35號文。

以上內(nèi)容來源于公眾號：法言礦語