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系統(tǒng)觀是系統(tǒng)科學(xué)方法在哲學(xué)層面上的凝結(jié)和集成。生態(tài)文明建設(shè)是黨中央要求和人民群眾期盼。礦產(chǎn)資源既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是一種具有獨(dú)特屬性的重要資源資產(chǎn)。礦業(yè)活動(dòng)既是生產(chǎn)活動(dòng)，也是維系生態(tài)系統(tǒng)的保障。“十四五”期間，為適應(yīng)我國(guó)新發(fā)展格局等新形勢(shì)的需要，應(yīng)從系統(tǒng)科學(xué)方法和生態(tài)文明建設(shè)要求出發(fā)，扎實(shí)推進(jìn)礦產(chǎn)資源領(lǐng)域創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、有效管理和礦業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的新發(fā)展。

本文引用信息

張德霖.從系統(tǒng)觀視角和生態(tài)文明建設(shè)邏輯探索礦產(chǎn)資源有效管理與礦業(yè)新發(fā)展[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2021,34（1）:4-10.

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就系統(tǒng)而論，自然資源系統(tǒng)本身就涵蓋了礦產(chǎn)資源，后者源于此并可視為一個(gè)子系統(tǒng)。廣義上講，生態(tài)系統(tǒng)涵蓋了自然領(lǐng)域和人文社會(huì)的大系統(tǒng)。而礦業(yè)活動(dòng)則是居于其中的人類主動(dòng)性活動(dòng)。由此看來(lái)，這些系統(tǒng)及其內(nèi)含的要素、結(jié)構(gòu)等等，都是相互關(guān)聯(lián)的、動(dòng)態(tài)的、整體的，需要用系統(tǒng)觀的視角加以審視和再認(rèn)識(shí)。
礦產(chǎn)資源是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不可或缺的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。礦業(yè)是以礦產(chǎn)資源為對(duì)象的勘查、開采、選礦、冶煉、加工以及礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)的產(chǎn)業(yè)，是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。從歷史發(fā)展看，礦業(yè)發(fā)揮了重要基礎(chǔ)保障作用；從現(xiàn)實(shí)發(fā)展看，礦業(yè)在新發(fā)展格局中依然具有重要的地位。運(yùn)用系統(tǒng)觀念審視我國(guó)礦業(yè)，就是要著眼于“十四五”及中長(zhǎng)期發(fā)展，著眼于自然資源部門“兩統(tǒng)一”職責(zé)，立足于資源資產(chǎn)和全產(chǎn)業(yè)鏈系統(tǒng)管理，積極探索礦產(chǎn)資源的科學(xué)配置和有效管理，扎實(shí)推進(jìn)礦業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的系統(tǒng)新發(fā)展。

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1.1 生態(tài)系統(tǒng)與礦業(yè)活動(dòng)
生態(tài)系統(tǒng)是在一定空間范圍內(nèi)生物和環(huán)境所形成的統(tǒng)一整體。礦產(chǎn)資源與水、空氣等一樣都是生態(tài)系統(tǒng)非生物無(wú)機(jī)環(huán)境的組成，是生物特別是人類生存不可或缺的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。
在人工生態(tài)系統(tǒng)中，礦業(yè)活動(dòng)具有生產(chǎn)者屬性，像農(nóng)業(yè)一樣具有基礎(chǔ)性作用。礦業(yè)主要作用在巖石圈層，通過(guò)開采礦物原料及加工形成礦產(chǎn)品，為人類生存和社會(huì)發(fā)展提供所必需的能源和原材料，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)中的產(chǎn)品供給功能。我國(guó)已成為世界最大的礦產(chǎn)資源生產(chǎn)國(guó)、消費(fèi)國(guó)和進(jìn)口國(guó)，年礦石開采量超過(guò)300億噸，且已形成了完整的礦業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。從中長(zhǎng)期來(lái)看，礦業(yè)的產(chǎn)品供給服務(wù)功能不會(huì)減弱，煤炭、鐵、鋁、鉀鹽等化石能源與大宗礦產(chǎn)仍將處于供給低速增長(zhǎng)期；清潔能源與非常規(guī)能源的供給能力也將持續(xù)增長(zhǎng)；稀土、鈮、鉭、鋰、晶質(zhì)石墨等戰(zhàn)略性新興礦產(chǎn)供給也將保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。
在自然生態(tài)系統(tǒng)中，礦業(yè)活動(dòng)扮演消費(fèi)者角色，對(duì)森林、草原和濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)要素存在依賴和擾動(dòng)。礦業(yè)活動(dòng)一方面發(fā)揮著加快能量流動(dòng)和物質(zhì)循環(huán)的作用，促進(jìn)碳、氮、硫等元素地球化學(xué)循環(huán)；另一方面也在改造自然生態(tài)系統(tǒng)，甚至打破原有自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡，并通過(guò)礦山生態(tài)修復(fù)等人工干預(yù)塑造新的平衡。
1.2 礦業(yè)活動(dòng)與生態(tài)系統(tǒng)的相容性
礦業(yè)活動(dòng)的不同階段對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響具有差異性。在空間上主要集中在礦區(qū)及一定范圍內(nèi)，呈現(xiàn)從點(diǎn)狀到區(qū)域的擴(kuò)張趨勢(shì)；影響對(duì)象包括植被及相關(guān)生物、地下地表水、大氣等；影響程度表現(xiàn)為由弱到強(qiáng)的變化。如果合理配置和權(quán)衡好開發(fā)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，采用科學(xué)手段，是能夠有效控制礦業(yè)開發(fā)過(guò)程中對(duì)生態(tài)系統(tǒng)影響的。
礦產(chǎn)勘查活動(dòng)與自然生態(tài)系統(tǒng)并不是不相容的。一些現(xiàn)代礦業(yè)實(shí)踐證明，通過(guò)采取現(xiàn)代非侵入、少擾動(dòng)式勘查技術(shù)，并不會(huì)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的功能、質(zhì)量和穩(wěn)定性造成重大影響。通過(guò)勘查獲得資源分布、種類、質(zhì)量和數(shù)量等信息，對(duì)維持生態(tài)系統(tǒng)平衡，摸清地球生物自然生產(chǎn)過(guò)程中可能提供的生物資源量等，都具有重要的科學(xué)意義。
礦業(yè)活動(dòng)從空間上看，主要框定在礦區(qū)一定范圍內(nèi)，其影響集中反映在對(duì)地表植被和水文條件等的影響。從礦種上來(lái)看，砂石的開采對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響范圍較廣，對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)、海岸生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和穩(wěn)定性造成影響。煤炭開采對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響較大，如果考慮到排放等其他負(fù)外部性，其生態(tài)成本將在煤炭開采成本中占據(jù)一半的比重。其他大部分礦種開發(fā)的生態(tài)成本占比相對(duì)較低。據(jù)國(guó)際相關(guān)研究，鐵、銅、鋁、金等金屬礦產(chǎn)開采，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失成本僅占金屬價(jià)格的0.8%～7.9%，全球金屬礦產(chǎn)開采的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)成本僅約54億美元。由此看來(lái)，合理的礦業(yè)活動(dòng)和有效的人工控制將對(duì)自然系統(tǒng)產(chǎn)生有限的影響。
1.3 礦業(yè)活動(dòng)與生態(tài)系統(tǒng)的相悖性
人類的礦業(yè)活動(dòng)特別是初期的礦業(yè)活動(dòng)，與生態(tài)系統(tǒng)并不總是兩者相容的，甚至是極大相悖的。通過(guò)礦業(yè)活動(dòng)而獲取的巨大利益常常是以犧牲生態(tài)系統(tǒng)健康為代價(jià)的。礦業(yè)開發(fā)中所產(chǎn)生的廢棄物和污染物質(zhì)經(jīng)過(guò)一系列物理的、生化的過(guò)程與途徑，毫無(wú)例外地作用于生態(tài)系統(tǒng)，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)形成負(fù)面脅迫效應(yīng)和干擾，主要表現(xiàn)為：對(duì)表層土壤的挖損和原生森林、草原植被的破壞；固體廢棄物和尾礦對(duì)土地的壓占；礦坑水和選礦廢水處置不當(dāng)會(huì)導(dǎo)致水土污染環(huán)境問(wèn)題，導(dǎo)致區(qū)域性土壤保持服務(wù)功能失調(diào)、生物多樣性功能喪失，生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)功能失衡、地下水系統(tǒng)失衡，進(jìn)而影響區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量。據(jù)中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局全國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境遙感調(diào)查與監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，截至2019年底，全國(guó)采礦損毀土地面積為3.61萬(wàn)km²，其中在建和生產(chǎn)礦山損毀面積為1.34萬(wàn)km²，責(zé)任人滅失和廢棄礦山損毀面積為2.27萬(wàn)km²。
1.4 礦業(yè)活動(dòng)與生態(tài)系統(tǒng)的趨優(yōu)性
從系統(tǒng)思維和再生經(jīng)濟(jì)學(xué)出發(fā)，國(guó)際上普遍采取科學(xué)的差別化管理方式，通過(guò)準(zhǔn)入條件、最佳采礦實(shí)踐、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及修復(fù)機(jī)制等生態(tài)保護(hù)修復(fù)措施的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間最優(yōu)或趨優(yōu)化配置，從而保持生態(tài)系統(tǒng)的健康平衡。
在礦產(chǎn)開采之前，國(guó)際上普遍實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，對(duì)礦業(yè)活動(dòng)造成的土地、水、空氣等自然生態(tài)系統(tǒng)要素影響和對(duì)交通、文化遺跡、健康與安全、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響進(jìn)行全面評(píng)價(jià)和制度約束。實(shí)施礦山生態(tài)修復(fù)計(jì)劃制度，如澳大利亞的生態(tài)重建計(jì)劃、加拿大的閉坑計(jì)劃、美國(guó)的煤礦開采恢復(fù)計(jì)劃等，要求采礦權(quán)申請(qǐng)人在申請(qǐng)礦業(yè)權(quán)時(shí)提交涵蓋有“減輕野生動(dòng)物及棲息地干擾，恢復(fù)區(qū)域生物多樣性，以期實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)平衡”為主要內(nèi)容的礦山生態(tài)修復(fù)計(jì)劃。
在礦產(chǎn)開采過(guò)程中，推行礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度，促使礦業(yè)權(quán)人采取行動(dòng)，以確保維持生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。國(guó)際金屬環(huán)境委員會(huì)調(diào)查顯示，許多國(guó)家都將這一制度應(yīng)用到礦產(chǎn)資源勘查－開采－閉坑－修復(fù)的生命周期當(dāng)中。
總之，各國(guó)都努力在探、采、選、冶、加工、修復(fù)等礦業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈活動(dòng)中，實(shí)行趨優(yōu)配置和有效管控。實(shí)踐表明，不是要不要發(fā)展礦業(yè)，而是如何既高質(zhì)量地發(fā)展礦業(yè)又有效地維護(hù)好生態(tài)系統(tǒng)，二者的系統(tǒng)把握、科學(xué)平衡和有效管控則是最優(yōu)選擇。

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2.1 礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)性
礦產(chǎn)資源的實(shí)物形態(tài)具象明確，礦產(chǎn)資源的價(jià)值形態(tài)表現(xiàn)為資產(chǎn)抑或資本。全世界約35億人生活在礦產(chǎn)資源豐富的國(guó)家或地區(qū)，在81個(gè)國(guó)家和地區(qū)礦產(chǎn)資源發(fā)揮著主導(dǎo)作用。根據(jù)國(guó)際采礦與金屬理事會(huì)數(shù)據(jù)，2016年全球金屬礦產(chǎn)和煤炭產(chǎn)值占GDP比重超過(guò)10%的國(guó)家有26個(gè)。礦產(chǎn)資源作為一種資產(chǎn)，是財(cái)富的重要組成部分，開采礦產(chǎn)資源的同時(shí)也在不斷消耗自然資源財(cái)富。聯(lián)合國(guó)、世界銀行等國(guó)際組織及美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)都開展了包括礦產(chǎn)資源在內(nèi)的自然資源資本核算，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)包容性增長(zhǎng)。世界銀行發(fā)布的《2018國(guó)民財(cái)富變化》突破GDP等傳統(tǒng)衡量指標(biāo)，通過(guò)自然資本（如森林和礦產(chǎn)）、人力資本（個(gè)人終生收入）、生產(chǎn)資本（建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施等）和外國(guó)凈資產(chǎn)等監(jiān)測(cè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和可持續(xù)性。過(guò)去20年，有20多個(gè)總體財(cái)富以自然資源并轉(zhuǎn)化為資本為主的低收入國(guó)家實(shí)現(xiàn)了中等收入地位，重要原因就是將自然資源轉(zhuǎn)化為資本獲得收入，并將其投入發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施以及教育和衛(wèi)生等，增加國(guó)家財(cái)富，提高民眾生活水平。
2.2 礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的特殊性
礦產(chǎn)資源資產(chǎn)具高風(fēng)險(xiǎn)性。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)形成是一種尋找、探明和開采的特定過(guò)程，周期長(zhǎng)、變化多、風(fēng)險(xiǎn)高。我國(guó)100個(gè)大型礦床資料顯示，礦產(chǎn)勘查所需時(shí)間平均為8～11年，其中煤炭10.5年，黑色金屬礦產(chǎn)8.6年，有色金屬礦產(chǎn)9.3年，貴金屬礦產(chǎn)10.6年，非金屬礦產(chǎn)11.3年 。根據(jù)中國(guó)黃金集團(tuán)統(tǒng)計(jì)，“十五”之后，找礦成功率僅為2%～3%。國(guó)外有學(xué)者提出，從一個(gè)具有勘查前景的區(qū)域變?yōu)橐粋�(gè)盈利的成功礦山，成功率僅為0.1%～0.2%。
礦產(chǎn)資源資產(chǎn)價(jià)值具有極不確定性。與土地資源資產(chǎn)相比，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)隨著開采必然發(fā)生物質(zhì)消耗甚至枯竭，最終導(dǎo)致所有權(quán)的滅失或影響所有者權(quán)益。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)價(jià)值影響因素多而復(fù)雜，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、軍事、科技、環(huán)保等諸多領(lǐng)域。目前國(guó)際上尚未形成完善的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)評(píng)估理論與方法，在實(shí)際操作中，由于資源儲(chǔ)量數(shù)據(jù)的不可靠性、核定方法不統(tǒng)一、參數(shù)選取不一致、市場(chǎng)形勢(shì)判斷的不確定性等，致使礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算價(jià)值差別較大。
礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益具有代內(nèi)公平和代際補(bǔ)償性。礦產(chǎn)品沒(méi)有改變自然礦物質(zhì)的物理、化學(xué)性能，只是改變其賦存位置和狀態(tài)，因此是自然物質(zhì)含量高而附加值有限的產(chǎn)品，主要為第二產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造附加值提供物質(zhì)載體。因此，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益表現(xiàn)“租稅分離”特征，將礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益同通過(guò)行政權(quán)而征收的稅收相區(qū)別，以體現(xiàn)代內(nèi)公平。同時(shí)，為保護(hù)所有者全部權(quán)益，從礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益中提取一定比例建立專項(xiàng)基金，作為從后代那里預(yù)支的礦產(chǎn)資源物質(zhì)消耗的補(bǔ)償。
2.3 礦產(chǎn)資源管理的差異性
從全球范圍看，礦產(chǎn)資源的資源性行政管理有別于礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)性所有者權(quán)益管理。對(duì)我國(guó)而言，長(zhǎng)期存在礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益邊界不清、權(quán)益模糊，所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)、行政審批權(quán)重疊和混用，市場(chǎng)機(jī)制與行業(yè)監(jiān)管銜接不暢等問(wèn)題。更多地重視礦產(chǎn)資源的資源管理，而較少地重視礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)管理。2019年，全國(guó)資源稅收入1822億元，礦產(chǎn)資源有償使用收入僅977.54億元。國(guó)家以財(cái)產(chǎn)權(quán)獲取的礦產(chǎn)資源有償使用收入甚少，全民所有者權(quán)益未能得到充分完整的實(shí)現(xiàn)。
礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益征收效率低、資源調(diào)節(jié)作用有限。在礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益征收過(guò)程中，未能很好地考慮礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)中的成本收益，未能充分考慮礦產(chǎn)品價(jià)格、賦存條件、礦石品位、開采條件、運(yùn)輸距離等因素，對(duì)資源開發(fā)利用水平調(diào)節(jié)作用有限。同時(shí)，對(duì)勘查階段考慮不足，不利于維護(hù)我國(guó)資源安全。
礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益分配有待調(diào)整。我國(guó)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益分配呈紡錘形結(jié)構(gòu)，即以中間層級(jí)的政府為主，中央政府和礦山所在地所得甚少。2019年，全國(guó)礦產(chǎn)資源有償使用收入中，地方約占87%。同時(shí)，資產(chǎn)收益使用過(guò)程中，雖然明確了地質(zhì)調(diào)查及礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)等相關(guān)支出，但支持力度與實(shí)際需求仍存在不小差距。2001—2015年，中央財(cái)政對(duì)歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理累計(jì)投入資金318億元，平均每年完成修復(fù)面積6萬(wàn)hm²。按此速度估算，僅歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)修復(fù)就需要38年。
2.4 礦產(chǎn)資源資產(chǎn)管理的有效性
通過(guò)提高礦產(chǎn)資源開發(fā)利用效率和效益，促進(jìn)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益最大化。加拿大對(duì)企業(yè)實(shí)行選冶補(bǔ)貼，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行礦產(chǎn)品深加工；實(shí)施折舊補(bǔ)貼，加速企業(yè)折舊，降低企業(yè)成本；實(shí)行流轉(zhuǎn)股票、稅收減除等勘查風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與勘查融資機(jī)制，帶動(dòng)大量社會(huì)礦產(chǎn)勘查投入，降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；制定了虧損額結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)則，以幫助企業(yè)緩解價(jià)格大幅浮動(dòng)而產(chǎn)生的負(fù)面財(cái)務(wù)后果。
通過(guò)完善財(cái)政政策和產(chǎn)業(yè)政策，推進(jìn)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)資本。在美國(guó)聯(lián)邦所有和印第安部落所有土地征收的各種礦產(chǎn)資源特有稅費(fèi)中，分配涉及中央、地方和資源所在地社區(qū)，支出形式包括一般公共預(yù)算支出、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、政府性基金等。根據(jù)哥倫比亞可持續(xù)投資中心2014年的報(bào)告，40個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了55個(gè)以上的自然資源基金，包括加拿大亞伯達(dá)省石油財(cái)富儲(chǔ)蓄信托基金、美國(guó)阿拉斯加州石油長(zhǎng)期財(cái)富基金等。
通過(guò)優(yōu)化征收管理制度，提高礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益的征收效率和水平。政府憑借礦產(chǎn)資源所有權(quán)征收權(quán)利金，權(quán)利金率與礦產(chǎn)品價(jià)格、礦山企業(yè)利潤(rùn)等掛鉤，實(shí)行浮動(dòng)權(quán)利金率，或者征收超額利潤(rùn)稅，以調(diào)節(jié)級(jí)差收入，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。

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3.1 適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)，推進(jìn)礦產(chǎn)資源和礦業(yè)綠色發(fā)展及可持續(xù)發(fā)展
《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱“‘十四五’規(guī)劃建議”）明確要求，要“提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性”，要“推進(jìn)資源總量管理、科學(xué)配置、全面節(jié)約、循環(huán)利用”。這就要求我們要堅(jiān)持系統(tǒng)觀謀劃生態(tài)文明建設(shè)與礦業(yè)的關(guān)系，就是要推進(jìn)礦業(yè)的綠色和可持續(xù)發(fā)展。作為今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遵循的原則之一，要從自然資源系統(tǒng)的總體與全局上、從資源要素的聯(lián)系與結(jié)合上研究礦業(yè)發(fā)展，探索規(guī)律、建立秩序，不僅要實(shí)現(xiàn)礦業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)化，更要實(shí)現(xiàn)礦業(yè)系統(tǒng)和整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)化，以系統(tǒng)觀念探求資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的平衡點(diǎn)。中辦、國(guó)辦《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》都強(qiáng)調(diào)劃定的是生態(tài)功能極重要區(qū)域和生態(tài)極敏感脆弱區(qū)域，關(guān)鍵問(wèn)題是保護(hù)地非核心區(qū)內(nèi)資源的開發(fā)利用問(wèn)題要處理好。找準(zhǔn)這個(gè)相容相促相斥關(guān)系，把握好邊界閾值，才能實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處、開發(fā)保護(hù)平衡。“十四五”規(guī)劃建議中，明確要守住自然生態(tài)安全邊界，推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)對(duì)礦業(yè)發(fā)展提出了新的更高要求，同時(shí)真正的綠色發(fā)展也有賴于礦業(yè)的更好發(fā)展。礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和綠色發(fā)展是未來(lái)我國(guó)順利實(shí)現(xiàn)“碳中和”、人與自然和諧共生的促進(jìn)點(diǎn)和貢獻(xiàn)點(diǎn)。
3.2 適應(yīng)新發(fā)展格局，推進(jìn)礦產(chǎn)資源和礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展
中央明確了新發(fā)展格局的要求，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)也是礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展的航向標(biāo)和定盤星。加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，應(yīng)更加重視礦業(yè)的基礎(chǔ)性作用和高質(zhì)量發(fā)展。準(zhǔn)確把握好“總量管理、科學(xué)配置”，及早謀劃礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)利用與保護(hù)等礦業(yè)活動(dòng)，及早為經(jīng)濟(jì)社會(huì)中長(zhǎng)期發(fā)展做好資源準(zhǔn)備，優(yōu)化調(diào)整礦產(chǎn)資源供給結(jié)構(gòu)，提升礦產(chǎn)資源供給體系對(duì)國(guó)內(nèi)需求的適配性。“十四五”規(guī)劃建議要求，要“提高礦產(chǎn)資源開發(fā)保護(hù)水平”。這就需要以系統(tǒng)觀為指導(dǎo)原則，優(yōu)化提升礦產(chǎn)資源供給能力，以保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展“雙循環(huán)”的需求；提升礦業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益的全面提升；加快礦業(yè)綠色發(fā)展，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面可持續(xù)發(fā)展。
3.3 適應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)礦產(chǎn)資源和礦業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展
如前所述，礦產(chǎn)資源和礦業(yè)活動(dòng)兩者相互關(guān)聯(lián)，成為全產(chǎn)業(yè)鏈的人類活動(dòng)。這就需要系統(tǒng)謀劃、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。就現(xiàn)有的認(rèn)知能力看，可以以地球系統(tǒng)科學(xué)為理論基礎(chǔ)，以空間信息、人工智能、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)為手段，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)影響的關(guān)聯(lián)度與損害程度監(jiān)測(cè)，提高對(duì)地球系統(tǒng)的認(rèn)知能力和認(rèn)識(shí)水平，尋找資源效益與環(huán)境效益共贏的平衡點(diǎn)。以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，兼顧需求端變化特點(diǎn)，統(tǒng)籌推動(dòng)產(chǎn)能優(yōu)化和調(diào)整，加速淘汰落后的產(chǎn)能，加速礦產(chǎn)資源開發(fā)利用技術(shù)工藝的升級(jí)改造。以科技創(chuàng)新為根本動(dòng)力，加快推進(jìn)勘查開發(fā)布局調(diào)整和礦業(yè)綠色發(fā)展。推進(jìn)礦業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化，推動(dòng)礦業(yè)高端化、智能化，全面提升礦產(chǎn)資源探、采、選、冶、加工、修復(fù)等礦業(yè)活動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平，減少對(duì)資源的破壞和浪費(fèi)，將對(duì)生態(tài)環(huán)境的擾動(dòng)降到最低。通過(guò)礦業(yè)領(lǐng)域的管理創(chuàng)新和科技創(chuàng)新，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)新發(fā)展。
3.4 適應(yīng)總體國(guó)家安全觀，推進(jìn)礦產(chǎn)資源和礦業(yè)安全發(fā)展
“十四五”規(guī)劃建議明確要求，“加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、防控機(jī)制和能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)重要產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略資源、重大科技等關(guān)鍵領(lǐng)域安全可控。……保障能源和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全。”礦業(yè)發(fā)展關(guān)系國(guó)家能源安全、經(jīng)濟(jì)安全。黨中央高度重視戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全，保障戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全首次與能源安全并列，寫入“十四五”規(guī)劃建議。在“十四五”時(shí)期，礦業(yè)的地位還將更加突出。目前，我國(guó)88%的一次能源由石油、天然氣、煤炭、鈾等礦物生產(chǎn)，清潔能源發(fā)展仍依賴于石油、天然氣、稀土、鋰和石墨等礦產(chǎn)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展也需要更多高品質(zhì)礦物原料。從生態(tài)系統(tǒng)視角看，礦業(yè)可以實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，可以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與礦業(yè)合理開發(fā)并不矛盾。礦業(yè)開發(fā)只要保持在生態(tài)閾值范圍內(nèi)，不突破生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線，就不會(huì)破壞生態(tài)系統(tǒng)平衡。對(duì)標(biāo)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家需求和總體國(guó)家安全觀需求，重構(gòu)礦政管理新格局，找出、管住、用好礦產(chǎn)資源，以保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、能源安全和資源安全。
3.5 適應(yīng)“兩統(tǒng)一”職責(zé)，推進(jìn)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)及礦業(yè)管理的系統(tǒng)化法治化
2018年機(jī)構(gòu)改革成立自然資源部，明確其“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”，這是兩項(xiàng)全新的統(tǒng)一職責(zé)，也是自然資源管理的全新架構(gòu)。“十四五”規(guī)劃建議又明確要求，“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和法律法規(guī)”。據(jù)此，礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用需要充分考慮礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，需要充分考慮礦產(chǎn)資源的實(shí)物形態(tài)管理和價(jià)值形態(tài)管理的有機(jī)統(tǒng)一，充分考慮諸如區(qū)域氣候變化、生態(tài)損害等生態(tài)問(wèn)題，切實(shí)將礦業(yè)活動(dòng)導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境破壞降到最低可接受的程度。從系統(tǒng)的整體性、關(guān)聯(lián)性和動(dòng)態(tài)性看，一方面，礦業(yè)開發(fā)活動(dòng)伴隨著物質(zhì)流、能源流、信息流和人員的輸入，容易打破原有的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和平衡。另一方面，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，又要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。因此對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和礦業(yè)活動(dòng)有效管控，礦產(chǎn)資源的資源管理和資產(chǎn)管理就顯得格外重要，相應(yīng)地，就需要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源全民所有者權(quán)益的同時(shí)，積極探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)，將礦產(chǎn)資源要素成本、環(huán)境治理及生態(tài)修復(fù)成本等納入礦產(chǎn)資源要素價(jià)格構(gòu)成，促使“邊際成本”內(nèi)部化和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值市場(chǎng)顯現(xiàn)，拓寬生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。從中央政府和主管部門的層面，不斷總結(jié)和完善礦產(chǎn)資源資產(chǎn)管理的系統(tǒng)規(guī)范和法律法規(guī)。

 

作者信息

張德霖（1958—），男，山東省榮成市人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，第十三屆全國(guó)政協(xié)委員，自然資源部原黨組成員，現(xiàn)任中國(guó)地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)，本刊編委會(huì)主任。

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