學(xué)習(xí)借鑒｜英德生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)我國生態(tài)補(bǔ)償工作的啟示
 

 

導(dǎo)  讀

英國、德國生態(tài)補(bǔ)償工作與我國系統(tǒng)性開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間較晚的特征相似，其經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國生態(tài)補(bǔ)償工作有一定借鑒意義。文章分別介紹了英、德兩國在規(guī)劃體系與生態(tài)補(bǔ)償?shù)你暯臃绞�、職能分工、�?xiàng)目審批要求、量化指標(biāo)、多元化生態(tài)補(bǔ)償五方面的生態(tài)補(bǔ)償宏觀框架與經(jīng)驗(yàn)做法，基于我國生態(tài)補(bǔ)償工作現(xiàn)狀，提出了對(duì)我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈妩c(diǎn)啟示：立足空間規(guī)劃，推進(jìn)全域生態(tài)補(bǔ)償；明晰分工職責(zé)，建立生態(tài)補(bǔ)償平臺(tái)；加強(qiáng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)管控，實(shí)現(xiàn)生態(tài)增量補(bǔ)償；規(guī)范監(jiān)管機(jī)制，構(gòu)建完整補(bǔ)償流程；擴(kuò)展資金來源，促進(jìn)市場參與生態(tài)補(bǔ)償。

本文引用信息

劉芮琳，袁國華，張志敏.英德生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)我國生態(tài)補(bǔ)償工作的啟示[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2022，35（7）:48-55.

 

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引言

生態(tài)補(bǔ)償制度是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，健全和完善生態(tài)補(bǔ)償制度能夠有效保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，增強(qiáng)生物多樣性，提升農(nóng)村生態(tài)空間價(jià)值，促進(jìn)“生態(tài)公平”。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)做出了一系列決策部署。2019年1月，國家發(fā)展和改革委員會(huì)等9部門聯(lián)合印發(fā)《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》，明確了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作的重點(diǎn)任務(wù)與配套措施。2021年9月12日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》，這是我國生態(tài)文明制度建設(shè)邁出的重要一步。在地方層面，貴州、江西、廣東等多個(gè)省份制定發(fā)布規(guī)章和實(shí)施辦法，開展生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)實(shí)踐。當(dāng)前，我國已在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地7個(gè)領(lǐng)域建立了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并取得了積極的成效，但同時(shí)仍存在補(bǔ)償覆蓋范圍有限、相關(guān)主體協(xié)調(diào)難度大、政策重點(diǎn)不夠突出、獎(jiǎng)懲力度偏弱、資金來源有限等問題。著眼全球的生態(tài)補(bǔ)償工作，英國、德國在歐盟指導(dǎo)下，自2010年開始進(jìn)行系統(tǒng)化生態(tài)補(bǔ)償工作，這與我國城鎮(zhèn)化發(fā)展至一定階段后才開展系統(tǒng)性生態(tài)補(bǔ)償工作的現(xiàn)狀相似。因此，探究英、德兩國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償工作具有借鑒意義。

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英國生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖龇ㄅc實(shí)踐

英國生態(tài)補(bǔ)償主要指在歐盟指導(dǎo)下的生物多樣性補(bǔ)償，在國家一級(jí)屬于自愿性行為，除英格蘭對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了強(qiáng)制要求外，蘇格蘭、北愛爾蘭、威爾士均未作強(qiáng)制性要求。生態(tài)補(bǔ)償工作由英國政府機(jī)構(gòu)中的內(nèi)閣部門（Ministerial departments）下轄若干行政機(jī)構(gòu)管理，中央政府負(fù)責(zé)提供關(guān)于生物多樣性補(bǔ)償?shù)目蚣�、�?biāo)準(zhǔn)和指南，地方政府或者開發(fā)商通過選擇對(duì)應(yīng)的指導(dǎo)原則或政策進(jìn)行生物多樣性補(bǔ)償實(shí)踐。

2012年7月，英國環(huán)境食品和農(nóng)村事務(wù)部（DEFRA）委托科林伍德環(huán)境規(guī)劃（CEP）與歐洲環(huán)境政策研究所（IEEP）開展為期兩年的生物多樣性補(bǔ)償試點(diǎn)的評(píng)估研究工作。英格蘭通過在考文垂、索利赫爾和沃里克郡（CSWAPO）、德文郡(包括德文郡北部、南部和東部)、唐卡斯特、埃塞克斯、諾維奇、諾丁漢郡6個(gè)試點(diǎn)地區(qū)開展的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，逐步完善了相關(guān)政策與規(guī)定。

1.1 將生態(tài)補(bǔ)償融入規(guī)劃體系

英格蘭以生態(tài)補(bǔ)償與規(guī)劃體系充分融合的方式，形成了覆蓋范圍最廣、效率最高、補(bǔ)償制度貫徹最徹底的生物多樣性補(bǔ)償機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償與規(guī)劃體系相融合，在規(guī)劃框架方面，英格蘭通過歐盟指導(dǎo)與立法建立起戰(zhàn)略框架，地方規(guī)劃當(dāng)局（LPA）負(fù)責(zé)實(shí)施，制定規(guī)劃政策并回應(yīng)開發(fā)商的許可申請(qǐng)，并將一般環(huán)境評(píng)估和環(huán)境影響評(píng)估(EIA)規(guī)定為項(xiàng)目申請(qǐng)必要環(huán)節(jié)，嚴(yán)格執(zhí)行等級(jí)制度，不允許非緩解情況存在（圖1）。

 

圖1 英國生態(tài)補(bǔ)償制度框架

從規(guī)劃體系與生物多樣性補(bǔ)償結(jié)合的方式來看，英格蘭通過制定法律與公共政策、管控規(guī)劃許可證審批流程、開展一般環(huán)境評(píng)估和環(huán)境影響評(píng)估三類措施，有效地將生物多樣性融入規(guī)劃體系。在法律規(guī)定方面，英格蘭通過制定《自然環(huán)境和農(nóng)村社區(qū)法案》等環(huán)境規(guī)劃類的法律強(qiáng)化生物多樣性補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，形成了更廣泛的生物多樣性補(bǔ)償范圍。在規(guī)劃許可審批流程中，英格蘭地方政府設(shè)置規(guī)劃監(jiān)督員，通過規(guī)劃監(jiān)督員審查地方規(guī)劃制定和有關(guān)規(guī)劃許可證發(fā)放是否遵循生物多樣性補(bǔ)償要求；同時(shí)，英格蘭將生物多樣性作為規(guī)劃申請(qǐng)中的硬性要求，融入環(huán)境評(píng)估和環(huán)境影響評(píng)估中。由此形成的規(guī)劃體系，不僅融入了國家戰(zhàn)略與個(gè)人發(fā)展，還綜合考慮了在規(guī)劃許可證的發(fā)放中最適宜的生物多樣性補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)方式。

1.2 建立環(huán)境銀行并明確各方職能

環(huán)境銀行（The Environment Bank）是英國生物多樣性補(bǔ)償平臺(tái)，其主要職能包括兩方面：一是在線交易平臺(tái)開發(fā)，在補(bǔ)償供應(yīng)商和買家之間扮演中間人的角色，以提供生物多樣性補(bǔ)償記錄、信用計(jì)算和交易等服務(wù)的方式連接市場和參與者，協(xié)調(diào)各方主體關(guān)系；二是在生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目實(shí)施中為試點(diǎn)地區(qū)提供資源，促使供應(yīng)商與買家明確職能，促成雙方達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。實(shí)踐證明，在英國6個(gè)生物多樣性補(bǔ)償試點(diǎn)地區(qū)中，只有環(huán)境銀行參與并明確各方職能的兩個(gè)試點(diǎn)完成了完整的生物多樣性補(bǔ)償項(xiàng)目。

1.3 實(shí)施緩解等級(jí)并嚴(yán)格審批項(xiàng)目

緩解等級(jí)制度是英國生態(tài)補(bǔ)償政策明確的重點(diǎn)之一。英格蘭為保障開發(fā)活動(dòng)不會(huì)對(duì)生物多樣性和自然系統(tǒng)產(chǎn)生不必要的負(fù)面影響，在環(huán)境評(píng)估中引入緩解等級(jí)作為生物多樣性補(bǔ)償中的重要環(huán)節(jié)，并規(guī)定現(xiàn)場補(bǔ)償優(yōu)先于場外補(bǔ)償。

CSWAPO試點(diǎn)與生態(tài)學(xué)家合作開展生態(tài)補(bǔ)償工作，通過制定新的規(guī)劃方案及要求現(xiàn)場補(bǔ)償?shù)确绞剑瑴p少了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生物多樣性的影響。該試點(diǎn)提出，如果在項(xiàng)目規(guī)劃申請(qǐng)中，經(jīng)評(píng)估開發(fā)活動(dòng)會(huì)對(duì)生物多樣性造成重大損失，則需要進(jìn)行場外補(bǔ)償；在明確項(xiàng)目會(huì)對(duì)生物多樣性造成重大損失后，當(dāng)?shù)卣�府�?duì)是否可以通過現(xiàn)場補(bǔ)償方式來盡可能減少生物多樣性損失進(jìn)行討論；如果現(xiàn)場補(bǔ)償不能實(shí)施，當(dāng)?shù)卣�府就�?huì)推薦場外補(bǔ)償。在諾丁漢郡試點(diǎn)實(shí)踐中，部分申請(qǐng)者開始不愿開展生物多樣性補(bǔ)償，導(dǎo)致規(guī)劃申請(qǐng)未被通過；隨后，申請(qǐng)者在申請(qǐng)中明確了采取一系列緩解措施來減少現(xiàn)場生物多樣性損失，并提出現(xiàn)場緩解的解決措施，將部分草地進(jìn)行遷移，并給予場外補(bǔ)償后，該項(xiàng)規(guī)劃申請(qǐng)才被通過。

1.4 規(guī)范統(tǒng)一指標(biāo)工具與標(biāo)準(zhǔn)

英國通過規(guī)范統(tǒng)一指標(biāo)工具與標(biāo)準(zhǔn)，追求更加準(zhǔn)確、貼合實(shí)際的生態(tài)補(bǔ)償評(píng)價(jià)，形成更為完善的生態(tài)補(bǔ)償制度。在具體工作中，生態(tài)補(bǔ)償以棲息地作為初始衡量標(biāo)準(zhǔn)，衡量規(guī)劃項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)厣�物多樣性的影響。衡量工作分兩個(gè)階段進(jìn)行，內(nèi)容包括：一是計(jì)算規(guī)劃項(xiàng)目對(duì)生物多樣性造成的影響，包括棲息地的面積、棲息地質(zhì)量和棲息地類型3項(xiàng)因素；二是評(píng)估補(bǔ)償?shù)念愋秃头秶�及�?zhí)行過程中可能存在的誤差，依據(jù)不同等級(jí)評(píng)分的交付風(fēng)險(xiǎn)、空間風(fēng)險(xiǎn)和時(shí)間乘數(shù)因素共同確定誤差。

在6個(gè)試點(diǎn)中，CSWAPO試點(diǎn)收集了高質(zhì)量的生物多樣性數(shù)據(jù)與圖紙，聘請(qǐng)了數(shù)量龐大的生態(tài)學(xué)家團(tuán)隊(duì)，總結(jié)出一套實(shí)施生物多樣性補(bǔ)償?shù)某绦�，并要求沃里克郡所有的�?guī)劃項(xiàng)目都基于此程序?qū)ι�物多樣性指�?biāo)進(jìn)行應(yīng)用。與其他試點(diǎn)地區(qū)相比，在提高緩解和補(bǔ)償水平方面，CSWAPO試點(diǎn)形成的生物多樣性補(bǔ)償?shù)男Ч�最佳�?/span>

1.5 生態(tài)補(bǔ)償對(duì)生態(tài)特色的存續(xù)

英國以《英國環(huán)境法》為基礎(chǔ)，擴(kuò)充生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶�，將保留在英國北部的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕作方式定義為生態(tài)服務(wù)，納入生態(tài)補(bǔ)償范疇，要求在農(nóng)場經(jīng)營中優(yōu)先考慮對(duì)生態(tài)特色性的保護(hù)，對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕作方式進(jìn)行保持。90%的私有農(nóng)場被納入其中，囊括7441公頃土地，成功地保留了英國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的獨(dú)特景觀。該計(jì)劃具有較高的社會(huì)價(jià)值，在促進(jìn)生物多樣性保護(hù)的同時(shí)，鼓勵(lì)使用50年前的傳統(tǒng)土地利用方式，利于保護(hù)珍稀動(dòng)植物等生物多樣性，保護(hù)耕作方式、農(nóng)作方式等社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)。如今，約克郡山谷成為英國自然景色最壯麗的國家公園之一，通過生態(tài)補(bǔ)償與當(dāng)?shù)厝嗣窆餐�管理所保留的傳統(tǒng)耕作方式及獨(dú)特的自然景色，每年可以吸引超過八百萬名游客到此參觀，形成了持續(xù)的資金收入。

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德國生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖龇ㄅc實(shí)踐

德國的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，生態(tài)保護(hù)成果受到世界多國認(rèn)可。據(jù)歐盟網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)，截至2016年，德國的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐多達(dá)65項(xiàng)，處于歐盟領(lǐng)先水平，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他國家。德國通過生態(tài)補(bǔ)償解決了建設(shè)與保護(hù)之間的矛盾，在項(xiàng)目實(shí)施的同時(shí)保護(hù)了生物多樣性，并且多數(shù)項(xiàng)目通過生態(tài)補(bǔ)償之后，生物多樣性得到進(jìn)一步提升。德國完善的生態(tài)補(bǔ)償制度成為其生態(tài)環(huán)境安全的堅(jiān)實(shí)壁壘。

德國的生態(tài)補(bǔ)償制度體系由聯(lián)邦政府的《德意志聯(lián)邦共和國基本法》《聯(lián)邦自然保護(hù)法》與各州的自然保護(hù)法共同組成，對(duì)景觀、動(dòng)物棲息地及相關(guān)物種進(jìn)行保護(hù)。其中，德國聯(lián)邦一級(jí)對(duì)補(bǔ)償?shù)嘏c生態(tài)賬戶的法律、評(píng)估負(fù)面影響和補(bǔ)償方法進(jìn)行了設(shè)定，各州的自然保護(hù)則確定主管當(dāng)局與緩解條例的程序（圖2）。值得注意的是，與英國在國家一級(jí)自愿性的保護(hù)政策不同，德國國家層面的法律直接指導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。

圖2 德國生態(tài)補(bǔ)償制度框架

2.1 緊密聯(lián)系空間規(guī)劃與生態(tài)補(bǔ)償

德國的規(guī)劃體系通過預(yù)判規(guī)劃生態(tài)影響，在規(guī)劃中預(yù)留生態(tài)補(bǔ)償空間，補(bǔ)償方案隨著空間規(guī)劃推進(jìn)加以細(xì)化等方式，將生態(tài)補(bǔ)償與空間全域相交融。以薩克森州萊比錫市為例，景觀規(guī)劃是該市自然保護(hù)和景觀管理、可持續(xù)城市發(fā)展的工作基礎(chǔ)。1999年，萊比錫市編制了城市景觀規(guī)劃，但隨著城市發(fā)展，舊版景觀規(guī)劃已不能滿足發(fā)展要求。2021年，萊比錫市面向全域重新編制景觀規(guī)劃，以綜合發(fā)展的理念將景觀規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的目標(biāo)相融合，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)與城市發(fā)展的平衡。同時(shí)，在景觀規(guī)劃方案中，對(duì)景觀與相關(guān)規(guī)劃的開發(fā)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)估，對(duì)生態(tài)侵害做出判斷，并盡全力在規(guī)劃中避免破壞生態(tài)。

2.2 明確的合作分工與有效監(jiān)管

德國生態(tài)補(bǔ)償工作有著明確分工，對(duì)推進(jìn)各方合作產(chǎn)生了積極作用。以易北河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰�際合作為例，作為歐洲著名河流之一，易北河流經(jīng)捷克、德國兩國，20世紀(jì)80年代，由于兩國的發(fā)展階段不一，易北河污染嚴(yán)重，對(duì)德國造成嚴(yán)重影響。從1990年起，德國和捷克達(dá)成協(xié)議，共同采取措施整治易北河，成立雙邊合作組織，通過設(shè)置8個(gè)專業(yè)小組，明確雙方職責(zé)分工。整治后的易北河流域水質(zhì)得到極大改善，達(dá)到飲用水標(biāo)準(zhǔn)，并產(chǎn)生了明顯的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益（圖3）。

圖3 易北河流域治理合作小組及其職責(zé)

2.3 以補(bǔ)償政策助推先避免后補(bǔ)償

補(bǔ)償池（又稱生態(tài)賬戶或生境銀行）作為德國生態(tài)補(bǔ)償政策的重點(diǎn)，其目的是在將來可能發(fā)生不可避免的生態(tài)系統(tǒng)侵占之前，有目的地儲(chǔ)備適用于占補(bǔ)的土地，以便將來進(jìn)行侵害補(bǔ)償。德國補(bǔ)償池具有區(qū)域面積大、修復(fù)后由保育機(jī)構(gòu)與農(nóng)民主體長期合作管理的特征，聯(lián)邦各州的法規(guī)條例保護(hù)補(bǔ)償池的程序性和生態(tài)質(zhì)量，對(duì)批準(zhǔn)補(bǔ)償池的補(bǔ)償措施的程序標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確（表1），并將補(bǔ)償池統(tǒng)籌到審批程序中，進(jìn)一步明確補(bǔ)償機(jī)構(gòu)的責(zé)任和義務(wù)。

 

2.4 將生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧炕�積分處理

德國生態(tài)補(bǔ)償通過量化計(jì)算明確獎(jiǎng)懲行為，其中量化包括3個(gè)流程，分別是事先評(píng)估、生態(tài)補(bǔ)償設(shè)計(jì)方案與生態(tài)補(bǔ)償驗(yàn)收評(píng)價(jià)。德國生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵脑u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在于將生態(tài)補(bǔ)償量化積分處理，以保持生態(tài)價(jià)值的整體平衡，在量化處理中，土地開發(fā)的所有影響都要計(jì)算和轉(zhuǎn)換到同一維度。以巴伐利亞州某風(fēng)景區(qū)建筑物建設(shè)為例，首先對(duì)補(bǔ)償需求進(jìn)行測算，根據(jù)群落生境價(jià)值表（表2），擬開展建設(shè)的土地為2830平方米的集約型綠地，群落生境價(jià)值質(zhì)量等級(jí)評(píng)分為每平方米3分，物種及其生存環(huán)境相關(guān)損害系數(shù)預(yù)計(jì)為1.0，預(yù)計(jì)建筑的補(bǔ)償需求為8490個(gè)生態(tài)價(jià)值點(diǎn)。隨后，為實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，建筑商在附近劃定一片依據(jù)《巴伐利亞州生態(tài)補(bǔ)償條例群落生境名錄》評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)（表3），質(zhì)量等級(jí)評(píng)分為9分的物種豐富的邊緣地區(qū)，同時(shí)種植可以為動(dòng)植物提供高質(zhì)量生存空間的灌木叢，灌木叢寬8米、長160米，面積大概為1280平方米。通過調(diào)查補(bǔ)償規(guī)模和實(shí)施補(bǔ)償措施的土地初始狀態(tài)和預(yù)測狀態(tài)，測算補(bǔ)償措施所達(dá)到的狀態(tài)發(fā)現(xiàn)，補(bǔ)償范圍內(nèi)的價(jià)值點(diǎn)為8960個(gè)，實(shí)際補(bǔ)償大于補(bǔ)償要求，預(yù)計(jì)損耗獲得了充分的補(bǔ)償，且灌木叢裝飾了建筑物，補(bǔ)償了景觀整體面貌損害，發(fā)揮了多功能補(bǔ)償?shù)淖饔谩?/span>

2.5 生態(tài)補(bǔ)償方式的多元化

德國生態(tài)補(bǔ)償方式較為多樣，具有激勵(lì)市場參與、不單純依靠財(cái)政、注重社會(huì)群體參與等顯著特征。在易北河流域整治的過程中，德國多方籌集經(jīng)費(fèi)，資金來源包括財(cái)政貸款、研究津貼、排污費(fèi)（居民和企業(yè)的排污費(fèi)統(tǒng)一交給污水處理廠，污水處理廠按一定的比例保留一部分資金后上交國家環(huán)保部門）、下游對(duì)上游經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償4類。生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)用于建設(shè)捷克與德國交界的城市污水處理廠，在滿足捷克與德國各自發(fā)展需求的同時(shí)實(shí)現(xiàn)互惠共贏。雖然德國開展系統(tǒng)性生態(tài)補(bǔ)償時(shí)間較短，但是以生態(tài)標(biāo)簽形式參與市場機(jī)制，形成生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃季S較早。早在1971年，德國便發(fā)起環(huán)境標(biāo)志計(jì)劃，以市場化的方式引導(dǎo)消費(fèi)者選擇保護(hù)環(huán)境、具有生態(tài)價(jià)值的產(chǎn)品，極大緩解了政府財(cái)政壓力。

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對(duì)我國生態(tài)補(bǔ)償工作的啟示

歷經(jīng)多年實(shí)踐與探索，我國生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)已經(jīng)取得豐碩的階段性成果，形成了重點(diǎn)領(lǐng)域補(bǔ)償、重點(diǎn)區(qū)域補(bǔ)償和地區(qū)間補(bǔ)償3類生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償形式，多元化補(bǔ)償機(jī)制初步建立，符合我國國情的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度基本建立，但仍需持續(xù)優(yōu)化創(chuàng)新。在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，補(bǔ)償?shù)母采w范圍、各方的組織協(xié)調(diào)、政策重點(diǎn)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與獎(jiǎng)懲措施、資金來源等方面的問題尚待解決，英國、德國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)具有一定啟示。

3.1 啟示一：立足國土空間規(guī)劃，推行全域生態(tài)補(bǔ)償

推進(jìn)全域生態(tài)補(bǔ)償，城市建成區(qū)項(xiàng)目同樣考慮生態(tài)補(bǔ)償。從英、德兩國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來看，英國通過補(bǔ)償平臺(tái)、緩解等級(jí)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等措施，將城市建成區(qū)與生態(tài)保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償共同管理；德國通過將不同層級(jí)的法律體系與運(yùn)作要求相結(jié)合，在生態(tài)保護(hù)區(qū)與城市建成區(qū)均開展生態(tài)補(bǔ)償工作，將生態(tài)補(bǔ)償納入各層級(jí)的空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)全域生態(tài)補(bǔ)償。我國生態(tài)補(bǔ)償工作主要針對(duì)重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)域，對(duì)城市建成區(qū)中項(xiàng)目建設(shè)的生態(tài)影響考量尚顯不足。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有流動(dòng)特征，城市建成區(qū)的生態(tài)環(huán)境增益或損害同樣會(huì)增強(qiáng)或破壞生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。由此，我國在生態(tài)補(bǔ)償工作中，應(yīng)以全域生態(tài)補(bǔ)償為目標(biāo)，在持續(xù)完善生態(tài)保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償同時(shí)，也要將城市建成區(qū)生態(tài)環(huán)境內(nèi)相應(yīng)建設(shè)項(xiàng)目的生態(tài)影響納入補(bǔ)償。

將同級(jí)重大生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目與景觀規(guī)劃綜合考慮。與規(guī)劃相符合的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目是生態(tài)補(bǔ)償順利開展的保障，德國為保證規(guī)劃與生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的適宜性，規(guī)定所有空間規(guī)劃都必須包括環(huán)境報(bào)告，在環(huán)境報(bào)告中對(duì)空間規(guī)劃實(shí)施的環(huán)境進(jìn)行評(píng)估，并針對(duì)緩解方式提出抵消影響的建議。所有的區(qū)域規(guī)劃與市政規(guī)劃中都必須堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，在規(guī)劃制定中考慮如何抵消規(guī)劃實(shí)施后的生態(tài)影響，并確定影響抵消的方式與位置。同時(shí)，為保證生態(tài)補(bǔ)償順利進(jìn)行，這些生態(tài)補(bǔ)償位置點(diǎn)的確定，需要符合景觀規(guī)劃，二者不可沖突，并且應(yīng)與區(qū)域融合，為形成區(qū)域性的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)做出貢獻(xiàn)。統(tǒng)籌做好生態(tài)補(bǔ)償?shù)那捌谥\劃，將生態(tài)補(bǔ)償制度與要求融入空間規(guī)劃體系，保證生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的順利推進(jìn)與實(shí)施，形成區(qū)域性生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)目標(biāo)，從而更好地推進(jìn)空間規(guī)劃實(shí)施。繼2019年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》后，2020年自然資源部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展省級(jí)國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制工作的通知》，要求各省（自治區(qū)、直轄市）將國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃的重要專項(xiàng)，這為重大補(bǔ)償項(xiàng)目與國土空間規(guī)劃的銜接提供了平臺(tái)。在我國國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃中，應(yīng)以規(guī)劃年限為劃定邊界，對(duì)重大項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果與生態(tài)修復(fù)規(guī)劃綜合考量。

強(qiáng)化傳導(dǎo)能力，細(xì)化法律法規(guī)中生態(tài)補(bǔ)償要求，有力保障生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。英國通過嚴(yán)格控制規(guī)劃許可證發(fā)放，德國通過聯(lián)邦與州層面的共同協(xié)作，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償工作進(jìn)行詳細(xì)安排，對(duì)各環(huán)節(jié)中生態(tài)補(bǔ)償情況嚴(yán)格把控，有效保證了生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚處于發(fā)展充實(shí)階段，應(yīng)在《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》基礎(chǔ)上，以現(xiàn)有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，細(xì)化操作規(guī)程，保證傳導(dǎo)過程中有規(guī)范可依，同時(shí)，省級(jí)、市級(jí)主管生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟块T應(yīng)出臺(tái)與地方實(shí)際切合的生態(tài)補(bǔ)償條例，層層落實(shí)責(zé)任與各項(xiàng)要求，從而更好地推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。

3.2 啟示二：明晰分工職責(zé)，建立平臺(tái)并融入現(xiàn)行體系

縱向上發(fā)揮政府組織職能，指導(dǎo)監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償工作。政府通過制定規(guī)則、組織實(shí)施、財(cái)政支持與促成國際合作等方式，多樣化、多維度介入生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。德國易北河流域生態(tài)補(bǔ)償保護(hù)、英國約克郡農(nóng)場等實(shí)例表明，政府的介入可以顯著提高生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行效率，降低交易成本，保障公平交易，對(duì)利益相關(guān)方實(shí)行有效監(jiān)督。

橫向間建立生態(tài)補(bǔ)償平臺(tái)，明晰分工職責(zé)。英、德兩國生物多樣性補(bǔ)償?shù)某晒�很大程度上取決于強(qiáng)有力的制度保障、目標(biāo)地的長期管理、補(bǔ)償?shù)馁|(zhì)量及相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督等。因此，建立補(bǔ)償平臺(tái)機(jī)構(gòu)，對(duì)生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目進(jìn)行全流程管理，從初始土地獲取到最后改變土地用途全程監(jiān)管，是保障生態(tài)補(bǔ)償工作順利完成的必要舉措。結(jié)合《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》要求，以整合現(xiàn)有財(cái)政資金并建立平臺(tái)為起點(diǎn)，首先探索建立生態(tài)保護(hù)和治理方面專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金整合機(jī)制，將中央基建投資、退耕還林還草、水污染防治等中央財(cái)政資金，以及地方財(cái)政相關(guān)資金整合，在此基礎(chǔ)上擴(kuò)展平臺(tái)功能，最終形成符合我國實(shí)際的生態(tài)補(bǔ)償平臺(tái)。

3.3 啟示三：加強(qiáng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)管控，實(shí)現(xiàn)生態(tài)增量補(bǔ)償

在生態(tài)補(bǔ)償工作全面推進(jìn)之前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017年年底印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，要求自2018年起在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。隨著生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)工作的推進(jìn)，生態(tài)損害賠償、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)系不斷“交叉”，在學(xué)界與實(shí)踐中存在一定的爭議。從英、德兩國的實(shí)踐來看，英國的緩解等級(jí)制度、德國的生態(tài)賬戶與生態(tài)補(bǔ)償池方式，均以保持生態(tài)環(huán)境和生態(tài)景觀現(xiàn)狀、避免損害發(fā)生為首要任務(wù)，在生態(tài)損害無法避免的情況下，實(shí)施生態(tài)平衡和物理補(bǔ)償并舉，在不得已的情況下才允許進(jìn)行生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，支付賠償金這一方式是法律底線，其地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他生態(tài)補(bǔ)償措施。倘若改變賠償金地位，將會(huì)傳遞出一種錯(cuò)誤信息：只要支付賠償金，對(duì)自然生態(tài)環(huán)境具有損害的項(xiàng)目計(jì)劃便可以被接納，從而導(dǎo)致賠償金的懲罰意義打折扣。

借鑒“遵循緩解等級(jí)制度，降低賠償金地位，避免損害發(fā)生”這一思路，我國可在生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中，將生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)償作為底線要求。關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償，我國在對(duì)生態(tài)平衡與物理補(bǔ)償方式提至首位方面尚未做出明確要求，在保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性、穩(wěn)定性方面還存在一定隱患。因此，有必要在將來完善相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)一步提出要求，以生態(tài)平衡與物理補(bǔ)償為首要選擇，避免以“補(bǔ)償”為借口在重要生態(tài)區(qū)進(jìn)行可能造成重大危害的開發(fā)活動(dòng)。

3.4 啟示四：規(guī)范監(jiān)管機(jī)制，構(gòu)建完整補(bǔ)償流程

扎實(shí)做好數(shù)據(jù)收集工作，保證生態(tài)補(bǔ)償評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與可靠性。采用科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償評(píng)價(jià)方法，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目造成的生態(tài)損失準(zhǔn)確把握，為政府主管部門、生態(tài)補(bǔ)償者與受益者提供可信的評(píng)價(jià)結(jié)果，有效落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。目前，我國已開展了甘肅祁連山地區(qū)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)、江西省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎T多重大生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目實(shí)踐，但評(píng)價(jià)方法尚不完善，需要借鑒英、德兩國經(jīng)驗(yàn)，注重實(shí)際情況，建立多元化評(píng)價(jià)體系，確保生態(tài)補(bǔ)償評(píng)價(jià)符合實(shí)際，易于操作。如英國CSWAPO試點(diǎn)通過收集高質(zhì)量的生物多樣性數(shù)據(jù)與圖紙、聘請(qǐng)生態(tài)學(xué)團(tuán)隊(duì)等，盡可能貼近實(shí)際情況應(yīng)用生物多樣性指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，取得了良好效果。

在補(bǔ)償評(píng)價(jià)測算中注重生態(tài)補(bǔ)償質(zhì)量并長期監(jiān)管。生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩�量評(píng)估和計(jì)算是生態(tài)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)依據(jù)，在生態(tài)影響與補(bǔ)償質(zhì)量的測算中，應(yīng)以生物群落價(jià)值為基礎(chǔ)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的生態(tài)影響和生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行測算，以補(bǔ)償質(zhì)量評(píng)定作為補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)，而非單純測算生態(tài)補(bǔ)償面積。德國政府并未將生態(tài)補(bǔ)償視為有時(shí)效的階段性工作，以巴伐利亞為代表的各州，均要求在生態(tài)補(bǔ)償后對(duì)項(xiàng)目持續(xù)監(jiān)測，將生態(tài)補(bǔ)償視作長期任務(wù)，持續(xù)保障生態(tài)補(bǔ)償效果，直至建設(shè)產(chǎn)生的生態(tài)影響完全消除，不存在隱患，方可終結(jié)該項(xiàng)目的生態(tài)補(bǔ)償任務(wù)。我國應(yīng)借鑒德國的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在生態(tài)補(bǔ)償行為初步結(jié)束后，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償效果進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測，設(shè)立統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)，建立生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)測的長效機(jī)制，真正消除建設(shè)行為所帶來的環(huán)境損害，定期監(jiān)測、定時(shí)報(bào)告，防止生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目淪為形象工程。

3.5 啟示五：擴(kuò)展資金來源，促進(jìn)市場參與生態(tài)補(bǔ)償

伴隨著我國生態(tài)補(bǔ)償制度不斷完善，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐不斷豐富，過度依靠政府財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償形式，面臨資金在縱向分配標(biāo)準(zhǔn)不一和資金需求日益增大的雙重挑戰(zhàn)，資金保障力度不能滿足地方需求，進(jìn)而對(duì)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性產(chǎn)生影響。同時(shí)，在政策層面，主要限定于轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政補(bǔ)助、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等方式的生態(tài)補(bǔ)償資金來源，未能充分體現(xiàn)使用者或受益者直接付費(fèi)的原則。

推進(jìn)市場參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵脑谟谛纬缮鷳B(tài)保護(hù)的可交易價(jià)值，我國應(yīng)在生態(tài)補(bǔ)償工作中不斷創(chuàng)新，拓展出多渠道、多領(lǐng)域、多要素的價(jià)值交易方式。在生態(tài)付費(fèi)渠道中，可在現(xiàn)有實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值、助力鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善生態(tài)標(biāo)簽制度。如英、德兩國實(shí)行全市場化的生態(tài)服務(wù)付費(fèi)機(jī)制，獲得生態(tài)標(biāo)簽的產(chǎn)品需保證從設(shè)計(jì)、生產(chǎn)到銷售、處理的每一個(gè)環(huán)節(jié),都做到對(duì)生態(tài)環(huán)境的完全無公害，符合歐盟的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，因此綠色產(chǎn)品通常比普通產(chǎn)品價(jià)格高出20%～30%，由此達(dá)到由消費(fèi)者付費(fèi)的目的。在金融領(lǐng)域，結(jié)合《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》中“擴(kuò)大綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)范圍，把生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償融資機(jī)制與模式創(chuàng)新作為重要試點(diǎn)內(nèi)容”，進(jìn)一步拓展生態(tài)補(bǔ)償資金來源，在生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目中應(yīng)用綠色債券、碳期貨等市場化、多樣化的綠色金融工具。如英國通過開展多項(xiàng)綠色信貸業(yè)務(wù)、發(fā)行綠色優(yōu)惠貸款以鼓勵(lì)新能源項(xiàng)目建設(shè)等方式，將社會(huì)資本引入綠色發(fā)展領(lǐng)域，提高了相關(guān)資源利用效率，推動(dòng)了綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)踐證明，廣泛的資金獲取渠道使生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖┬懈鼮槿菀�，由此，我國�?yīng)在未來生態(tài)補(bǔ)償工作推進(jìn)過程中結(jié)合實(shí)踐情況，多渠道、多層級(jí)地持續(xù)引導(dǎo)社會(huì)力量參與生態(tài)補(bǔ)償。

 

作者信息

劉芮琳（1995—），女，遼寧省鞍山市臺(tái)安縣人，中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院研究實(shí)習(xí)員,工學(xué)碩士，主要從事自然資源經(jīng)濟(jì)、空間規(guī)劃與治理研究。

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