2022年礦企面臨的主要法規(guī)政策難題（中）

2023-01-06 08:45:51
來源：雨仁礦業(yè)律師
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文章來源于：雨仁礦業(yè)律師，原文鏈接：雨仁研究 | 2022年礦企面臨的主要法規(guī)政策難題（中）

前沿

2022年是極不平常的一年，所有的礦企都經(jīng)歷了疫情肆虐、礦產(chǎn)價格震蕩，以及諸多不友好的礦業(yè)法規(guī)政策的考驗，實屬不易。身為一名致力于礦業(yè)服務(wù)的專業(yè)律師，在日常為礦企提供法律服務(wù)的過程中，洞察和了解到一些礦企面臨的法規(guī)政策難題。歲末年初，把筆者在過去一年的觀察做個盤點，用上、中、下三篇短文，詳解2022年礦企面臨的主要法規(guī)政策難題，希望能夠引起有關(guān)礦政管理部門的關(guān)注，并對現(xiàn)行不合理的法規(guī)政策做出相應(yīng)的調(diào)整或完善。

難題1~3參見：

2022年礦企面臨的主要法規(guī)政策難題（上）

難題4：共伴生礦產(chǎn)的綜合利用難

我國的礦產(chǎn)資源種類豐富，且礦石物質(zhì)成分比較復(fù)雜，形成了中國礦產(chǎn)資源的一個顯著特點：共伴生礦產(chǎn)多，單一礦產(chǎn)少，大多數(shù)金屬和非金屬礦中都共伴生其他礦產(chǎn)，部分能源礦產(chǎn)中也共伴生其他有非能源礦產(chǎn)�；谖覈@一特殊的資源稟賦條件，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源（2009年修正）》第三十條明確規(guī)定：在開采主要礦產(chǎn)的同時，對具有工業(yè)價值的共生和伴生礦產(chǎn)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)劃，綜合開采，綜合利用，防止浪費。

但《礦產(chǎn)資源法》第三十條關(guān)于共生和伴生礦產(chǎn)的綜合開采、綜合利用的規(guī)定也僅僅是一個原則性的條款，并沒有其他具體可落地實施的配套法規(guī)政策。不僅如此，現(xiàn)行礦業(yè)政策中的有些規(guī)定甚至成為礦業(yè)權(quán)人對于礦區(qū)范圍內(nèi)共生和伴生的礦產(chǎn)資源進行合法的綜合開采和綜合利用的絆腳石。比如，《自然資源部關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號）第二條規(guī)定：“嚴(yán)格控制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓。稀土、放射性礦產(chǎn)勘查開采項目或國務(wù)院批準(zhǔn)的重點建設(shè)項目，自然資源主管部門可以協(xié)議方式向特定主體出讓礦業(yè)權(quán)�；诘V山安全生產(chǎn)和資源合理開發(fā)利用等考慮，已設(shè)采礦權(quán)深部或上部的同類礦產(chǎn)（《礦產(chǎn)資源分類細目》的類別，普通建筑用砂石土類礦產(chǎn)除外），需要利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)進一步勘查開采礦產(chǎn)資源的，可以協(xié)議方式向同一主體出讓探礦權(quán)、采礦權(quán)。......”基于7號文的規(guī)定，地方自然資源管理部門普遍認為，采礦權(quán)人如果在其礦區(qū)范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)的共伴生礦產(chǎn)非采礦許可證上載明的礦產(chǎn)的同類礦產(chǎn)，是不可以通過協(xié)議出讓的方式來獲得相關(guān)礦產(chǎn)的采礦權(quán)，也就不可以對該共伴生礦產(chǎn)進行綜合開采和綜合利用。筆者見過的案例中有：煤鋁共生（煤是能源礦產(chǎn)；鋁是金屬礦產(chǎn)）、煤和高嶺土共生、石墨與煤共生（石墨是非金屬礦產(chǎn)，煤是能源礦產(chǎn)）、螢石與金、銻共生（螢石屬于非金屬礦產(chǎn)，金、銻屬于金屬礦）、銅礦與頁巖油共生（銅礦是金屬礦，頁巖油是能源礦產(chǎn)）。

膽子大的企業(yè)會在開采主礦產(chǎn)的同時對于未取得采礦許可的共伴生礦產(chǎn)進行非法開采，一旦被監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)就會被戴上非法采礦的帽子，輕則被處于罰款，重則被追究刑事責(zé)任。而膽小的企業(yè)，則因為擔(dān)心在開采主礦種的過程中遇到共伴生礦產(chǎn)而造成無法繼續(xù)進行主礦種的開采或者涉嫌非法采礦，不敢進行正常的開采作業(yè)。還有一些企業(yè)則為避免被認定為非法采礦，把采礦過程中遇到的共伴生礦產(chǎn)進行剝離、搬運和掩埋，造成極大的資源浪費、安全隱患和環(huán)境污染。

針對上述共伴生礦產(chǎn)綜合利用難的問題，筆者建議：（1）出臺專門的法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)鼓勵和規(guī)范采礦權(quán)人對采礦權(quán)范圍內(nèi)所有的共伴生礦產(chǎn)資源進行綜合利用，避免資源浪費；（2）同一區(qū)塊范圍內(nèi)如發(fā)現(xiàn)共伴生礦產(chǎn)，無論是否屬于同類礦產(chǎn)，已經(jīng)獲得該區(qū)塊范圍采礦許可證的企業(yè)均具有以協(xié)議出讓方式優(yōu)先獲得其采礦權(quán)標(biāo)高范圍內(nèi)共伴生礦產(chǎn)資源采礦許可的權(quán)利，任何人不得以任何借口對于采礦權(quán)人基于對共伴生礦產(chǎn)資源綜合開采的需要進行資源儲量備案評審和采礦權(quán)增列礦種的申請設(shè)置障礙。

難題5：各類政策性礦業(yè)權(quán)退出補償難

近年來，因自然保護區(qū)、生態(tài)紅線、規(guī)劃調(diào)整、最低開采規(guī)模限制、修建基礎(chǔ)設(shè)施等各種國家公共利益需要，在礦業(yè)權(quán)有效期內(nèi)被強制性關(guān)停退出的案例甚多。我國《民法典》將探礦權(quán)、采礦權(quán)確立為一種用益物權(quán)，依法取得的探礦權(quán)和采礦權(quán)受法律保護。國家基于公共利益的需要，法律、法規(guī)的調(diào)整，規(guī)劃的調(diào)整等原因，可以對探礦權(quán)和采礦權(quán)進行征收，但應(yīng)當(dāng)對礦業(yè)權(quán)人進行合理的補償。據(jù)筆者了解，有許多被政策性關(guān)停退出的礦業(yè)權(quán)人長期得不到應(yīng)有的補償。有少部分礦業(yè)權(quán)人通過訴訟最終獲得補償。但絕大部分礦業(yè)權(quán)人要么擔(dān)心得罪政府不愿意向法院起訴，只能選擇和政府曠日持久地協(xié)商或者被動等待，要么雖然向法院起訴，法院卻久拖不判，讓礦業(yè)權(quán)人和政府部門自己協(xié)商和解。筆者有一位客戶的礦山因劃入自然保護區(qū)，被要求關(guān)停退出。該客戶堅持維權(quán)十多年，最終也未獲得一分錢的補償。和該客戶一同被關(guān)停退出的幾十家礦山至今也均未獲得政府一分錢的補償。

針對于各地政策性關(guān)停退出礦業(yè)權(quán)人的補償問題，筆者建議：（1）各級自然資源主管部門和地方政府積極作為，幫助礦業(yè)權(quán)人與各補償責(zé)任單位進行有效溝通協(xié)調(diào)，讓礦業(yè)權(quán)人盡快得到合理補償；（2）各級人民法院對于礦業(yè)權(quán)人提起的相關(guān)訴訟，應(yīng)當(dāng)依法審理并及時作出判決；（3）礦業(yè)權(quán)人要勇敢、積極和堅持不懈地去爭取自己的合法權(quán)益，最好聘請專業(yè)律師幫助自己更有效地維權(quán)。

難題6：礦業(yè)權(quán)抵押備案難

礦業(yè)權(quán)是礦企最核心的資產(chǎn)，礦企在舉債融資時，債權(quán)人通常會要求礦企將探礦權(quán)、采礦權(quán)作為債權(quán)擔(dān)保，進行礦業(yè)權(quán)抵押。

《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國土資發(fā)[2000]309號）第三條規(guī)定：“探礦權(quán)、采礦權(quán)為財產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)稱為礦業(yè)權(quán)，適用于不動產(chǎn)法律法規(guī)的調(diào)整原則。”�！睹穹ǖ洹返诙倭憔艞l：不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但是法律另有規(guī)定的除外。因此，礦業(yè)權(quán)抵押權(quán)須經(jīng)依法登記才能生效。但尷尬的是，現(xiàn)行法律法規(guī)并無礦業(yè)權(quán)抵押需進行抵押登記的明確表述，目前我國現(xiàn)行法律、行政法規(guī)也并未明確規(guī)定礦業(yè)權(quán)抵押的登記機構(gòu)，國務(wù)院《不動產(chǎn)登記暫行條例》亦未將礦業(yè)權(quán)抵押列入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記范圍。實踐中，礦業(yè)權(quán)的抵押通常是按照國土資發(fā)[2000]309號第五十七條的規(guī)定，由礦業(yè)權(quán)人持抵押合同和礦業(yè)權(quán)許可證到原發(fā)證機關(guān)辦理備案手續(xù)的方式完成。在（2016）最高法民終605號案件中，最高人民法院亦認定：“因目前礦業(yè)權(quán)抵押尚無法律明確規(guī)定的登記部門。鑒于不動產(chǎn)物權(quán)登記的主要功能和作用在于藉此獲得對世的公示效力，就目前礦業(yè)權(quán)抵押備案的主要功能以及法律效果而言，備案與登記并無實質(zhì)區(qū)別，抵押權(quán)人可藉此取得對抗他人的公示效力和優(yōu)先受償權(quán)。在法律、行政法規(guī)尚無明確礦業(yè)權(quán)抵押登記部門的情況下，國土資源主管部門依據(jù)部門規(guī)章或者地方性法規(guī)辦理的礦業(yè)權(quán)抵押備案，可視為礦業(yè)權(quán)抵押登記，礦業(yè)權(quán)抵押權(quán)自登記或者備案時設(shè)立。”

在礦業(yè)權(quán)抵押備案的實踐中，各級自然資源管理部門均拒絕辦理探礦權(quán)抵押備案，自然資源部及多數(shù)省份的自然資源管理部門（發(fā)證機關(guān)）都只接受金融機構(gòu)作為債權(quán)人的采礦權(quán)抵押備案申請，拒絕為非金融機構(gòu)作為債權(quán)人的情形進行采礦權(quán)抵押備案。這樣的現(xiàn)狀，直接導(dǎo)致需要通過融資解決探礦資金的探礦權(quán)項目無法通過正常的借貸獲得急缺的探礦資金，也把采礦權(quán)項目的債權(quán)融資渠道限制在金融機構(gòu)，擋住了非金融機構(gòu)作為債權(quán)人為礦企提供資金融通的道路。

針對礦業(yè)權(quán)抵押備案難的問題，筆者建議：（1）盡快完善礦業(yè)權(quán)抵押登記法律法規(guī)，明確礦業(yè)權(quán)登記的機關(guān)和登記細則；（2）在礦權(quán)抵押登記法律法規(guī)出臺前，請各級自然資源管理部門對探礦權(quán)和采礦權(quán)一視同仁，將探礦權(quán)也納入抵押備案范圍；（3）接受非金融機構(gòu)作為債權(quán)人的礦業(yè)權(quán)抵押備案，依法保護非金融機構(gòu)作為礦業(yè)權(quán)抵押權(quán)人的合法權(quán)利。