文章來源于：中國國土資源經(jīng)濟，原文鏈接：礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復基金管理現(xiàn)狀及改革探討

導  讀

為完善礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復基金制度，發(fā)揮基金使用的最佳作用效果，采取比較研究、歸納演繹等方法，從礦山土地復墾和礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復兩方面對基金制度的建立與演進歷程進行梳理總結(jié)，從資金使用方式、性質(zhì)、監(jiān)管手段及作用等方面對礦山土地復墾費用預存、礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金和礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復基金進行比較分析；在生產(chǎn)礦山土地復墾費用預存納入基金管理后，對基金的使用范圍、賬戶設(shè)立要求、計提標準與依據(jù)、使用監(jiān)管方式等方面的區(qū)域性差異與問題進行分析，并從管理目標和配套制度兩方面對基金制度的作用進行闡釋。最后，提出增強配套制度體系對礦山企業(yè)履行修復義務(wù)的約束作用和釋放基金的激勵作用等建議。

本文引用信息

劉向敏，侯冰，余振國.礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復基金管理現(xiàn)狀及改革探討[J].中國國土資源經(jīng)濟,2022，35（9）:69-75.

---

實施礦山生態(tài)修復是生態(tài)文明建設(shè)的基本要求。多年來，在我國礦業(yè)快速發(fā)展的同時也造成了嚴重的礦山地質(zhì)環(huán)境破壞、土地損毀與生態(tài)系統(tǒng)功能受損等問題。2016年，國土資源部等五部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理的指導意見》（國土資發(fā)〔2016〕63號），明確了“新老”礦山生態(tài)問題的認定原則和修復責任：歷史遺留礦山由各級政府統(tǒng)籌規(guī)劃和修復，中央財政給予必要支持；在建和生產(chǎn)礦山由礦山企業(yè)負責修復。對于生產(chǎn)建設(shè)礦山，如何督促礦山企業(yè)履行生態(tài)修復法定義務(wù)，將采礦活動所產(chǎn)生的環(huán)境負外部性內(nèi)部化，一直是行政監(jiān)管的重點。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金制度（以下簡稱“保證金”）建立實施十多年來，發(fā)揮了重要作用。2017年，國務(wù)院印發(fā)《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》（國發(fā)〔2017〕29號），將保證金改為礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復基金（以下簡稱“基金”），該制度以降低礦山企業(yè)運行成本作為改革的優(yōu)先考量，調(diào)整了資金的性質(zhì)與運作模式，釋放了基金由礦山企業(yè)自主使用開展修復的激勵作用。但從政策實施情況看，保證金制度主要依據(jù)《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》（國土資源部第44號令），側(cè)重保障礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復費用的落實，僅有少數(shù)地方規(guī)定將礦山土地復墾費用包含在內(nèi)。依照財政部、國土資源部、環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于取消礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金 建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復基金的指導意見》（財建〔2017〕638號）（以下簡稱《指導意見》），基金的使用范圍也僅限于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復而不包含土地復墾，并對基金賬戶設(shè)立、計提、使用等方面作了具體要求，對礦山企業(yè)仍具有一定的約束力。隨著系統(tǒng)修復與綜合治理理念不斷強化，《土地復墾條例實施辦法》（國土資源部第56號令，2019年修正）調(diào)整了基金使用范圍，明確“采礦生產(chǎn)項目的土地復墾費用預存，統(tǒng)一納入基金進行管理”，從而影響了基金對礦山企業(yè)履行修復義務(wù)的激勵和約束效果。

1 從礦山土地復墾費用預存、

保證金到基金：制度演進與比較

1.1 演進脈絡(luò)

1.1.1 礦山土地復墾費用預存和保證金制度并行（1986—2016年）

1986年，全國人大常委會第十六次會議審議通過了《土地管理法》，從節(jié)約土地和保護耕地角度規(guī)定采礦活動破壞的土地由用地單位和個人進行復墾。1989年，《土地復墾規(guī)定》實施，確立了“誰破壞、誰復墾”原則，明確了根據(jù)土地破壞程度、復墾標準和復墾工程量合理確定土地復墾費用的要求，土地復墾工作步入法制軌道。2006年，國土資源部發(fā)布《關(guān)于加強生產(chǎn)建設(shè)項目土地復墾管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2006〕225號），將土地復墾方案編制與執(zhí)行、土地復墾費用列入概（預）算等情況納入礦山開采許可、用地審批程序、設(shè)計文件批復及開工許可手續(xù)中，土地復墾監(jiān)管有了重要抓手。2011年，《土地復墾條例》頒布實施，對土地復墾方案編制審查和土地復墾費用作出明確規(guī)定。2013年，《土地復墾條例實施辦法》施行，細化了土地復墾費用賬戶、預存計提和使用監(jiān)管等規(guī)定，生產(chǎn)礦山土地復墾費用預存管理全面推行。

20世紀90年代，在建設(shè)項目“三同時”保證金制度的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，部分地方政府開始在礦山生態(tài)修復領(lǐng)域探索實施保證金制度。此后，北京、天津、內(nèi)蒙古、遼寧、山東、湖北、湖南、廣東、四川、甘肅、西藏、新疆等�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）通過地方立法陸續(xù)建立了保證金制度。2006年，依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》（國發(fā)〔2005〕28號）有關(guān)規(guī)定，財政部、國土資源部、環(huán)�？偩致�(lián)合印發(fā)了《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制的指導意見》（財建〔2006〕215號），提出逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制，生產(chǎn)建設(shè)礦山應編制礦山生態(tài)環(huán)境保護和綜合治理方案并分年預提保證金。2009年，《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》頒布實施，明確了礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復方案編制審查和保證金管理要求，保證金制度全面推行。截至2015年底，全國31個�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）均出臺了保證金管理的相關(guān)文件。

1.1.2 礦山土地復墾費用預存納入基金統(tǒng)籌管理（2017年至今）

根據(jù)國家關(guān)于礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革的要求，2017年財政部、國土資源部、環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)的《指導意見》，明確取消保證金制度，以基金的方式籌集治理恢復資金，專項用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復與監(jiān)測。同年，國土資源部作出礦山企業(yè)合并編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復方案和礦山土地復墾方案的規(guī)定。2019年7月，《自然資源部關(guān)于第一批廢止和修改的部門規(guī)章的決定》（自然資源部令第5號）對《土地復墾條例實施辦法》和《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》進行了修改，明確了礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復墾方案（以下簡稱“二合一”方案）編制與監(jiān)管要求，并調(diào)整基金的使用范圍，將采礦生產(chǎn)項目的土地復墾費用預存納入基金，實行統(tǒng)一管理。

1.2 基金制度建立前后修復費用管理方式比較

礦山土地復墾費用預存、保證金和基金都是生產(chǎn)礦山生態(tài)修復管理中運用的經(jīng)濟手段，在設(shè)立目標、資金列支渠道及使用權(quán)等方面基本相同：目標均為促使礦山企業(yè)投入修復資金，完成法定修復義務(wù)；均可列入生產(chǎn)成本或者建設(shè)項目總投資，使礦山企業(yè)合理負擔資源和環(huán)境成本；資金均為礦山企業(yè)所有。但三者在資金使用方式、性質(zhì)、監(jiān)管手段和作用等方面也有明顯區(qū)別。

一是資金使用方式。土地復墾費用由礦山企業(yè)在項目動工前預先繳存到政企約定的銀行專戶，企業(yè)向監(jiān)管部門申請，經(jīng)其同意后從賬戶支取資金專項用于土地復墾，使用方式為：預先繳存土地復墾費用—申請支取資金—履行復墾義務(wù)。保證金由礦山企業(yè)預先繳存到政府指定的銀行專戶，礦山企業(yè)另行籌集資金履行治理義務(wù)，經(jīng)驗收合格后申請返還保證金，使用方式為：預先繳存保證金—另行籌資履行治理義務(wù)—申請返還保證金。基金由礦山企業(yè)計提到企業(yè)的銀行賬戶，自主用于履行礦山生態(tài)修復義務(wù)，驗收合格后對基金進行核算，使用方式為：預先計提基金—自主使用資金—履行修復義務(wù)。預存的土地復墾費用和基金的使用時序相同，但前者需申請同意后才能支取，后者則由企業(yè)自主使用。

二是資金性質(zhì)。資金性質(zhì)主要取決于資金使用方式。礦山企業(yè)對預存的土地復墾費用的支取行為發(fā)生在復墾義務(wù)履行之前，預存的土地復墾費用不具有備用或擔保屬性。但《土地復墾方案編制規(guī)程 第1部分：通則》（TD/T 1031.1—2011）的資料性附錄“土地復墾費用雙方/三方監(jiān)管協(xié)議”相關(guān)條款規(guī)定：土地復墾義務(wù)人在完成相應土地復墾任務(wù)且驗收合格后，才能向政府監(jiān)管部門申請支取預存的土地復墾費用；銀行在收到政府監(jiān)管部門的驗收合格確認書和土地復墾費用支取通知書后才可將土地復墾費用支付給土地復墾義務(wù)人。在實際管理中，政府主管部門多是按照標準中的監(jiān)管協(xié)議規(guī)定對礦山企業(yè)進行要求，土地復墾費用預存的性質(zhì)發(fā)生改變，一些地方政府則明確規(guī)定礦山開采前必須繳納土地復墾保證金。保證金是為了保證礦山企業(yè)履行法定治理義務(wù)而繳納的備用治理費或質(zhì)保金，有學者認為保證金屬于一種行政擔保。基金由礦山企業(yè)于修復前支取使用的方式?jīng)Q定其不再具有擔保屬性，其性質(zhì)類似于部門規(guī)章中規(guī)定的土地復墾費用預存。有學者認為基金也具有一定程度的擔保屬性，但與保證金的“行政擔保”性質(zhì)明顯不同。

三是監(jiān)管手段。土地復墾費用按規(guī)定預存是辦理相關(guān)用地手續(xù)的前置條件，土地復墾費用采取地方政府、企業(yè)和銀行三方簽訂協(xié)議方式進行使用監(jiān)管，能有效約束礦山企業(yè)如期計提且按規(guī)定使用資金。當復墾義務(wù)人不履行復墾義務(wù)或者履行不到位時，需繳納土地復墾費，由政府代為復墾。保證金的繳納與采礦權(quán)申請、變更、延續(xù)等登記手續(xù)和辦理采礦許可證年檢掛鉤，具有一定的強制性。當?shù)V山企業(yè)不履行治理義務(wù)或者履行不到位時，保證金賬戶中的資金則由政府部門撥付用于治理�；�金通過信息報送、信息公示、抽查檢查等手段實施監(jiān)管，不再與采礦許可證辦理及年檢掛鉤，側(cè)重于動態(tài)監(jiān)管。

四是作用變化。保證金具有風險預防功能，便于法律責任的追究和實現(xiàn)，但在制度實施后期，保證金制度不再符合行政法的妥當性和必要性原則：一是總體上呈現(xiàn)出繳存標準低、繳存率低、返還率低的現(xiàn)象，不能達到有效約束礦山企業(yè)履行治理義務(wù)的行政目標；二是礦山企業(yè)既繳納保證金，又需要籌集資金完成治理任務(wù)，資金壓力較大，而保證金返還程序煩瑣，致使資金滯壓而增加了企業(yè)負擔。將保證金調(diào)整為基金，主要產(chǎn)生了以下結(jié)果：首先，風險預防功能減弱而企業(yè)的資金負擔降低，基金稅前列支，由礦山企業(yè)自主使用進行修復的激勵作用增強；其次，強制性責任約束作用雖然減弱，但在基金賬戶設(shè)立、計提和使用方面仍有監(jiān)管要求，對礦山企業(yè)履行修復義務(wù)依然具有一定約束力；再次，土地復墾費用預存納入基金統(tǒng)一管理后，基金對礦山企業(yè)的約束和激勵作用會依據(jù)具體制度規(guī)定而有所改變。

2 基金管理現(xiàn)狀：差異與問題

 

截至2022年1月底，全國28個省（自治區(qū)、直轄市）出臺了基金管理相關(guān)文件，對基金使用范圍、賬戶設(shè)立、計提標準與依據(jù)、使用監(jiān)管方式等作出明確規(guī)定，但各地文件規(guī)定各有側(cè)重，存在一些差異和問題。

2.1 使用范圍規(guī)定不一

《指導意見》明確基金專項用于礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理與監(jiān)測，而不含土地復墾。2019年7月修正的《土地復墾條例實施辦法》和《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》調(diào)整了基金使用范圍，將采礦項目土地復墾費用預存統(tǒng)一納入基金管理。已出臺基金管理文件的地方，有15個�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）明確基金可統(tǒng)籌用于土地復墾，其中13個�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）是在2019年7月之后出臺的文件。此前出臺文件的省（自治區(qū)、直轄市）大多未將土地復墾費用預存納入基金管理。

依據(jù)土地管理現(xiàn)行規(guī)定，土地復墾費用預存是申請具有復墾義務(wù)地塊土地使用權(quán)的前置條件。保證金轉(zhuǎn)為基金后，基金計提不再與采礦權(quán)辦理手續(xù)掛鉤。但礦山土地復墾費用預存納入基金管理后，如果按照土地復墾費用預存的監(jiān)管要求，基金計提將與土地使用權(quán)申請掛鉤，對礦山企業(yè)的約束作用增強。因此，各地基金包含土地復墾費用預存的要求不同，對礦山企業(yè)的責任約束也不相同。

2.2 基金賬戶設(shè)立要求不同

《指導意見》規(guī)定：“礦山企業(yè)需在其銀行賬戶設(shè)立基金賬戶，單獨反映基金提取情況。”其中未對基金賬戶開設(shè)數(shù)量作出要求。各�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的具體規(guī)定不盡相同，僅安徽省規(guī)定集團公司所屬礦山企業(yè)可由集團公司統(tǒng)一設(shè)立基金賬戶，并單獨反映每個礦山企業(yè)的基金管理情況。其他�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）則規(guī)定以作為采礦權(quán)人的單個礦山企業(yè)為單位對應建立基金賬戶。部分地區(qū)還要求基金賬戶必須設(shè)在礦山企業(yè)用地所在市縣內(nèi)，這主要與土地復墾費用預存納入基金統(tǒng)籌管理有關(guān)。根據(jù)《土地復墾條例》和《土地復墾條例實施辦法》，土地復墾費用預存和使用以土地所屬縣域為單位進行管理，土地復墾費用預存是臨時用地審批的前置條件，不涉及耕地和永久基本農(nóng)田的臨時用地由縣級自然資源主管部門負責審批，故地方政府主管部門要求礦山企業(yè)按用地所在縣域開設(shè)基金賬戶。但是對于礦山跨縣的企業(yè)，可能造成一個采礦權(quán)要在所涉及的縣域內(nèi)分設(shè)基金賬戶的現(xiàn)象。由此可能造成擁有多個礦山的大型企業(yè)集團需建立多個而不是獨立基金賬戶，不利于其統(tǒng)籌管理資金。

2.3 基金計提標準與依據(jù)有別

基金計提標準是基金制度實施的關(guān)鍵�！兜V產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》提出，基金按照銷售收入的一定比例計提、計入企業(yè)成本；《指導意見》規(guī)定，礦山企業(yè)根據(jù)其編制的“二合一”方案，將礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復費用按照企業(yè)會計準則預計棄置費用，計入相關(guān)資產(chǎn)的入賬成本，在預計開采年限內(nèi)按照產(chǎn)量比例等方法攤銷并計入生產(chǎn)成本；已出臺基金管理相關(guān)文件的�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中，山西、江西、陜西、內(nèi)蒙古和新疆5個�。ㄗ灾螀^(qū)）按各自制定的標準計提基金，其中4個與銷售收入掛鉤；其他23個�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）主要依據(jù)方案中確定的修復費用計提基金，其中浙江省和貴州省制定了基金計提參考標準，規(guī)定方案年度分攤的治理經(jīng)費不得低于參考標準。

在理論上，最優(yōu)基金計提標準測算出的修復資金額度應與礦山生態(tài)修復實際所需費用相等，但由于“二合一”方案是對礦山開采引發(fā)的生態(tài)問題的預測，測算的修復費用僅為估算值，且新建礦山的“二合一”方案編制于采礦許可證取得之前，依據(jù)的是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案，對礦山生態(tài)問題的預測極有可能與實際開采情況不符；而按照銷售收入一定比例計提基金，計提數(shù)額主要由礦產(chǎn)資源市場價格、產(chǎn)量、礦種系數(shù)及影響（開采）系數(shù)確定，并未與實際修復工程直接關(guān)聯(lián)。而無論是按方案或是制定的標準，基金提前計提而修復工程滯后實施，預先存放賬戶的資金會受到利息、物價變動等因素的影響，即使動態(tài)測算的資金需求，也多會與實際修復費用存在偏差。此外，制定了基金計提標準的�。ㄗ灾螀^(qū)），還會出現(xiàn)方案中估算的修復費用與地方標準計提的資金數(shù)額不一致的情況。地方政府傾向采取較高標準計提基金，以增強基金的責任約束與保障作用，而企業(yè)則希望按低標準計提以減輕負擔。

當土地復墾費用預存納入基金統(tǒng)籌管理后，基金計提要求也存在差異。根據(jù)《土地復墾條例實施辦法》，生產(chǎn)建設(shè)周期在3年以下的礦山，應當一次性全額預存土地復墾費用，生產(chǎn)建設(shè)周期在3年以上的礦山，可以分期預存土地復墾費用，但第一次預存的額度不得少于土地復墾費用總金額的20%。而基金中包含土地復墾費用的15個�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中，制定基金計提標準的5個�。ㄗ灾螀^(qū)）主要按月或按季度計提。依據(jù)方案確定修復費用的其他10個�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中，僅山東、四川、重慶作出了與土地復墾費用預存要求相一致的基金計提規(guī)定，其他�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）多按年度分攤計提。土地復墾費用預存納入基金后，如果基金計提要求與土地復墾費用預存的計提要求不一致，則會產(chǎn)生管理上的矛盾。而按照土地復墾費用預存計提要求，首次計提的基金比例將增大，會相應增加礦山企業(yè)的負擔。

2.4 基金使用監(jiān)管方式有異

基金使用監(jiān)管方式是基金制度不同于保證金的突出特點。土地復墾費用預存納入基金管理后，有些地方如浙江、四川、貴州、陜西和重慶等�。ㄖ陛犑校┙梃b了土地復墾費用由政府、企業(yè)、銀行簽訂三方監(jiān)管協(xié)議的方式對基金進行監(jiān)管。而有些地方強調(diào)基金的靈活自主使用，如河南省規(guī)定基金由礦山企業(yè)按規(guī)定自主使用，不需簽訂三方監(jiān)管協(xié)議、不需報政府相關(guān)部門審批。監(jiān)管方式由松到嚴依次為：①礦山企業(yè)編制基金使用計劃并自主使用，將計提和使用情況報政府主管部門備案，如山西省、河南�。虎诘V山企業(yè)編制基金使用計劃并提出基金支取申請，待政府同意后使用基金，如四川��；③礦山企業(yè)先行修復，待階段驗收通過后劃轉(zhuǎn)基金，如浙江省、陜西省部分地區(qū)。

3 基金制度作用發(fā)揮：

基于管理目標與配套制度的闡釋

3.1 基于管理目標差異的基金作用分析

各�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）基金制度具體實施存在明顯差異，其原因主要是政府部門賦予基金制度的作用目標不同。礦山企業(yè)作為理性經(jīng)濟人，希望減輕資金負擔，最大化降低基金計提標準、精簡使用程序、靈活使用基金。保證金調(diào)整為基金并在稅前列支，是順應礦山企業(yè)訴求的制度變遷過程，其目的是激勵礦山企業(yè)及時投入資金進行修復。但礦山企業(yè)能否充分保障資金來履行修復義務(wù)，很大程度上取決于政府部門的監(jiān)管力度。礦山土地復墾費用預存納入基金管理的法規(guī)政策依據(jù)不同，也造成了管理上的差異。

當基金監(jiān)管相對嚴格時，對有意逃避和無力承擔修復責任的礦山企業(yè)，至少能夠保障其基金賬戶中預留相應的修復資金，但一定程度上也會造成積極承擔修復義務(wù)的礦山企業(yè)自主使用基金的不便，使基金激勵作用受限，尤其是對于客觀上無法進行邊開采、邊修復的礦山，基金制度的減負優(yōu)勢體現(xiàn)不足；當基金監(jiān)管相對寬松時，對于具有較強社會責任感、能夠自覺履行修復義務(wù)的礦山企業(yè)，計提和使用基金進行邊開采、邊修復的激勵作用更強。但不乏一些礦山企業(yè)受利益驅(qū)動而逃避修復責任，如出現(xiàn)未提取基金、未足額計提基金、未按相關(guān)規(guī)定使用基金，以及檢查時存入、檢查后挪用的情況。基金制度設(shè)計之初并沒有充分考慮礦山企業(yè)無力履行修復義務(wù)的風險，閉礦后基金賬戶資金不足，仍有可能將修復責任轉(zhuǎn)嫁給政府和社會。

3.2 基于配套管理制度的基金作用體現(xiàn)

基金制度旨在減輕礦山企業(yè)資金負擔的同時保障其投入資金履行法定修復義務(wù)。在生產(chǎn)礦山生態(tài)修復監(jiān)管領(lǐng)域，與基金制度目標一致且密切相關(guān)并貫穿礦山開采與修復全過程的主要有“二合一”方案編制審查與執(zhí)行、礦山生態(tài)修復監(jiān)測、驗收管理、行政懲處及信用懲戒等制度。以上配套制度的實施效果即監(jiān)管力度的強弱，會影響基金作用的發(fā)揮。

一是在監(jiān)管力度較弱、基金使用監(jiān)管相對寬松時，礦山企業(yè)不計提基金、不履行修復義務(wù)的違法違規(guī)成本較低，配套制度的管理規(guī)定對礦山企業(yè)履行修復義務(wù)的責任約束作用較小，基金的激勵作用也難以體現(xiàn)；二是在監(jiān)管力度較弱、基金使用監(jiān)管相對嚴格時，雖能保障修復資金到位和嚴格使用，但不履行修復義務(wù)或履行不到位的違法違規(guī)成本較低，可能出現(xiàn)基金使用質(zhì)效不高的現(xiàn)象，基金主要是被動使用，激勵作用體現(xiàn)較小；三是在監(jiān)管力度較強、基金使用監(jiān)管相對嚴格時，礦山企業(yè)不計提基金和不履行修復義務(wù)的違法違規(guī)成本較高，雖能保障嚴格計提和使用基金進行修復，但基金使用的自主便利性受限，激勵作用不明顯；四是在監(jiān)管力度較強、基金使用監(jiān)管相對寬松時，礦山企業(yè)不計提基金、不履行修復義務(wù)的違法違規(guī)成本較高，而基金使用便利，礦山企業(yè)出于降低修復成本的考慮，傾向于采取先進的開采技術(shù)和工藝，進行邊開采、邊修復，基金的使用效率提高，激勵作用明顯。由此可見，第四種為最佳作用情形，即由基金配套管理制度發(fā)揮對礦山企業(yè)的責任約束作用，而在基金使用環(huán)節(jié)充分發(fā)揮其激勵作用。

但在監(jiān)管不力的情況下，不僅難以發(fā)揮配套管理制度對礦山企業(yè)履行修復義務(wù)的約束作用，也會影響基金制度的有效實施。如：基金計提以“二合一”方案為依據(jù)，如果未編制“二合一”方案或編制質(zhì)量不高，基金計提就缺少依據(jù)或依據(jù)不合理；監(jiān)測制度不能有效落實，則無法及時掌握礦山企業(yè)履行修復義務(wù)的進度和基金使用質(zhì)量效果；在驗收方面，就政府監(jiān)管角度而言，階段驗收缺位或流于形式，容易造成監(jiān)管滯后，最終驗收被動，會使得末端修復責任積壓，加之追責機制缺失，可能導致修復責任轉(zhuǎn)嫁。對礦山企業(yè)而言，缺少驗收相關(guān)標準規(guī)范，可能出現(xiàn)企業(yè)申請驗收而無人來驗、無依據(jù)來驗的情況，影響基金核算和結(jié)轉(zhuǎn)使用；在懲處方面，部門規(guī)章作出的3萬元以下罰款的規(guī)定對礦山企業(yè)的懲處效果欠佳，而以采礦權(quán)申請、延續(xù)、變更與注銷作為關(guān)聯(lián)性限制的懲處措施，僅在礦山企業(yè)發(fā)生相關(guān)行為時才起作用，導致礦山企業(yè)不按規(guī)定計提基金和不履行修復義務(wù)的違法違規(guī)成本較低。此外，約束礦山企業(yè)的信用手段不斷增強，但信用聯(lián)合懲戒運行環(huán)境與手段還有待進一步優(yōu)化。

4 基金制度完善建議

4.1 完善配套制度，發(fā)揮制度約束作用

完善基金配套監(jiān)管制度，增強制度體系對礦山企業(yè)的約束作用，促進礦山企業(yè)落實生態(tài)修復主體責任。一是完善“二合一”方案編制審查制度，明確“二合一”方案功能定位和編制依據(jù)，縮小方案編制內(nèi)容與實際開采修復情況的差距，在客觀上利于方案實施和資金使用。對于制定了基金計提標準的�。ㄗ灾螀^(qū)），應明確省（自治區(qū)）域內(nèi)所屬礦山企業(yè)編制的“二合一”方案中的修復費用不低于地方基金計提標準。二是強化礦山生態(tài)修復監(jiān)測手段和監(jiān)測要求，加強航遙解譯、無人機等先進科技手段推廣運用，推進礦山企業(yè)自主監(jiān)測報告制度的落實。三是突出階段驗收與最終驗收制度的強制性與主動性，制定完善驗收標準規(guī)范。四是細化完善采礦項目土地復墾費的繳納標準和要求。五是完善法律法規(guī)，加大礦山企業(yè)不履行修復義務(wù)行為的處罰力度，優(yōu)化信用聯(lián)合懲戒運行環(huán)境。六是完善責任追究制度，加強公益訴訟對礦山生態(tài)修復案件“同質(zhì)補償”，探索推進“懲罰性賠償”。

4.2 完善基金制度，發(fā)揮基金激勵作用

在提高配套管理制度實施效果的基礎(chǔ)上，充分釋放基金的激勵作用。

一是統(tǒng)一基金使用范圍，推動各�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）將土地復墾費用預存統(tǒng)一納入基金進行管理。同時，探索基金用于開發(fā)式治理的支出。

二是完善基金賬戶開設(shè)規(guī)則和管理要求。在完善監(jiān)管措施的前提下，允許擁有多個采礦權(quán)的企業(yè)集團在縣域內(nèi)設(shè)立一個基金賬戶。礦區(qū)范圍跨縣分布的采礦權(quán)人也可以僅設(shè)一個基金賬戶，在要求實施三方監(jiān)管協(xié)議的地區(qū)，應由采礦權(quán)人、銀行和礦山所在地的所有縣級自然資源主管部門聯(lián)合簽訂監(jiān)管協(xié)議，明確每個縣級自然資源主管部門所監(jiān)管的基金份額與額度。此外，可以在一個基金賬戶中統(tǒng)籌礦山土地復墾費用和礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復費用計提使用，對兩筆資金分別管理、靈活使用。

三是統(tǒng)一基金計提標準和依據(jù)。制定礦山生態(tài)修復費用估算標準，統(tǒng)一“二合一”方案和地方標準中的基金計提要求。探索基金計提信用分級監(jiān)管，對不履行修復義務(wù)或履行不到位的礦山企業(yè)，適當提高基金計提比例，反之則適當降低基金計提比例�？山梃b西藏自治區(qū)的做法，設(shè)定與企業(yè)履行修復義務(wù)信用情況掛鉤的基金計提調(diào)整系數(shù)，以增強基金激勵作用。

四是規(guī)范基金自主使用方式。主管部門應加強基金制度政策解讀，規(guī)范基金使用監(jiān)督管理，明確基金由礦山企業(yè)自主使用。礦山企業(yè)在簽訂三方監(jiān)管協(xié)議時，應注意約定基金自主使用的內(nèi)容和條款，在維護應有權(quán)益的情況下積極履行礦山生態(tài)修復義務(wù)。

五是規(guī)范結(jié)余資金的結(jié)轉(zhuǎn)使用管理。借鑒內(nèi)蒙古自治區(qū)的做法，對于礦山企業(yè)已完成上年度或之前的修復任務(wù)，且基金賬戶余額達到下一年度部署工程修復費用的一定倍數(shù)時，允許礦山企業(yè)在下一年度緩提或不提基金，避免基金計提偏高導致資金沉淀。此外，在驗收相關(guān)標準規(guī)范未發(fā)布前，可以在三方監(jiān)管協(xié)議中規(guī)定，采礦權(quán)人完成法定修復義務(wù)并具文申請縣級自然資源主管部門驗收，如果驗收申請時間超過3個月，而縣級自然資源主管部門仍未組織驗收的應該視為其同意驗收通過，即使沒有達到驗收標準，相應后果和責任都應該由縣級自然資源主管部門負責。

5 結(jié)語

基金制度是對生產(chǎn)礦山生態(tài)修復資金保障途徑的優(yōu)化，實施基金制度旨在實現(xiàn)減輕企業(yè)負擔和落實企業(yè)修復主體責任的雙重目標。地方政府基于對基金制度約束或激勵作用的考量，根據(jù)當?shù)貙嶋H對基金制度進行細化，促進了礦山生態(tài)修復，但在礦山土地復墾費用預存納入基金管理后，也存在監(jiān)管上的一些差異與問題。完善基金制度，應明確該制度的作用定位，且應結(jié)合礦山生態(tài)修復整體監(jiān)管制度體系予以考慮，才能最大化發(fā)揮基金制度的實施效果。本文僅從礦山土地復墾和礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復兩個方面對基金管理情況進行了分析，但生產(chǎn)礦山生態(tài)修復還涉及水土污染防治、水土保持和植被恢復等內(nèi)容，涉及生態(tài)環(huán)境、水利、林草等部門的監(jiān)管職責及相關(guān)法律，基金與環(huán)境保護稅、水土保持費、植被恢復費等之間的交叉管理問題還有待進一步展開研究。

 

作者信息

劉向敏（1982—），女，河北省武安市人，中國自然資源經(jīng)濟研究院副研究員，管理學博士，主要從事資源環(huán)境經(jīng)濟與政策研究。

---

本文由《中國國土資源經(jīng)濟》編輯部授權(quán)轉(zhuǎn)發(fā)，如需轉(zhuǎn)載，請聯(lián)系編輯部授權(quán)！