案例解析丨政策性關(guān)閉礦山應(yīng)遵循正當(dāng)程序并對(duì)礦山企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償

案件 · 導(dǎo)語(yǔ)

政策性關(guān)閉礦山應(yīng)遵循正當(dāng)程序和法治的基本要求，對(duì)于因此造成的被關(guān)閉礦山企業(yè)的直接損失，應(yīng)予補(bǔ)償。

關(guān)鍵詞：政策性關(guān)閉 行政處罰 行政許可 補(bǔ)償  關(guān)閉礦山

案情概述

2013年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)工作的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕99號(hào)），對(duì)9萬(wàn)噸/年及以下不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦依法重點(diǎn)關(guān)閉。

為貫徹落實(shí)上述國(guó)務(wù)院辦公廳政策文件，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等十二部門(mén)、省人民政府辦公廳、省落后小煤礦關(guān)閉退出工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、省財(cái)政廳、省煤炭管理局、市人民政府辦公室、縣人民政府辦公室陸續(xù)印發(fā)相關(guān)文件，指導(dǎo)落后小煤礦關(guān)閉退出工作。

因原告A煤礦的設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力、核定生產(chǎn)能力均為6萬(wàn)噸/年，現(xiàn)狀條件不滿足上述政策礦井保留的要求；又因其無(wú)擴(kuò)界范圍，也無(wú)法就近整合，且煤礦主動(dòng)申請(qǐng)關(guān)閉，故2014年10月14日，被告B某縣人民政府依據(jù)上述文件決定直接關(guān)閉原告A煤礦，并公告送達(dá)。隨后，該縣相關(guān)職能部門(mén)決定對(duì)關(guān)閉煤礦的有關(guān)證照提請(qǐng)注銷，與此同時(shí)被告B與原告A就閉礦時(shí)間及獎(jiǎng)補(bǔ)金額進(jìn)行多次協(xié)商，未達(dá)成一致意見(jiàn)。2014年11月4日，被告B對(duì)原告A煤礦進(jìn)行強(qiáng)制拆除、關(guān)閉礦井。原告A煤礦被強(qiáng)制關(guān)閉以后，被告B與原告A仍然就獎(jiǎng)補(bǔ)金問(wèn)題繼續(xù)協(xié)商，未達(dá)成一致意見(jiàn)。原告A不服，遂于2015年7月7日提起行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)被告B決定關(guān)閉并強(qiáng)制拆除原告A煤礦的行政行為違法并賠償原告A損失63916425元及相應(yīng)利息。訴訟期間，對(duì)原告A實(shí)物損失進(jìn)行了鑒定，結(jié)論為原告A實(shí)物資產(chǎn)為人民幣2538.84萬(wàn)元，其中，井下資產(chǎn)為1011.71萬(wàn)元，井上資產(chǎn)為1527.13萬(wàn)元。

裁判摘要

1、被告B作出關(guān)閉決定的行政行為如何認(rèn)定？

被告B作出的關(guān)閉決定，是執(zhí)行國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)家安監(jiān)總局、省人民政府及相關(guān)部門(mén)印發(fā)的礦山關(guān)閉文件要求，落實(shí)國(guó)家煤礦安全生產(chǎn)政策的現(xiàn)實(shí)需要。在落實(shí)關(guān)閉政策前，被告B縣政府制定并公示了關(guān)閉退出評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)（討論稿），并征求了各家煤礦意見(jiàn)。后根據(jù)正式的關(guān)閉退出評(píng)分辦法，按照評(píng)分排序確定原告A屬于被關(guān)閉之列并予以公示。公示期間原告A并未提出異議。后經(jīng)過(guò)省落后小煤礦關(guān)閉退出工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室同意，被告B作出關(guān)閉決定，并進(jìn)行公示。前述行為均是落實(shí)相關(guān)國(guó)家政策和上級(jí)文件的補(bǔ)償和實(shí)施要求，故被告B某縣人民政府為執(zhí)行國(guó)家政策作出關(guān)閉決定的行為并無(wú)不當(dāng)。

2、被告B強(qiáng)制關(guān)閉原告A煤礦的行為是否合法？

被告B縣政府在作出關(guān)閉決定到正式實(shí)施強(qiáng)制封閉的過(guò)程中，多次與原告A就補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商。在協(xié)商未果、催告督促無(wú)效且政策規(guī)定的關(guān)閉驗(yàn)收時(shí)間將至之際，B縣政府按照上級(jí)要求實(shí)施了封閉礦井的行為，未超過(guò)必要的限度。整個(gè)關(guān)閉退出過(guò)程是多環(huán)節(jié)的綜合過(guò)程，是執(zhí)行國(guó)家相關(guān)政策的行為，不是依據(jù)法律作出的撤回行政許可行為，也不適用《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定，不宜認(rèn)定違法。

3、原告A在關(guān)閉中的損失如何處理？

因本案關(guān)閉的情形屬于執(zhí)行國(guó)家政策的行為，其相應(yīng)的獎(jiǎng)補(bǔ)程序和措施也應(yīng)遵循政策的規(guī)定。根據(jù)政策規(guī)定，原告A煤礦關(guān)閉可獲得獎(jiǎng)補(bǔ)資金共計(jì)1060萬(wàn)元，該資金系一攬子經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償，可以彌補(bǔ)A煤礦因關(guān)閉而造成的井下資產(chǎn)1011.71萬(wàn)元的直接損失。原告A的井上資產(chǎn)并未因關(guān)閉退出而毀損，其實(shí)物價(jià)值仍然存在，原告A可自行搬遷或另行處置，因此不宜納入直接損失范圍。關(guān)于原告A提出的采礦權(quán)價(jià)值問(wèn)題，原告A可依法申請(qǐng)退付。

本案經(jīng)過(guò)一審、二審、再審程序，法院最終判決，駁回原告A的訴訟請(qǐng)求，同時(shí)要求被告B縣政府在判決生效之日起六十日內(nèi)支付原告A政策性關(guān)閉獎(jiǎng)補(bǔ)資金1060萬(wàn)元。

法律分析

1、地方政府依據(jù)政策規(guī)定作出的關(guān)閉礦山的決定，不屬于行政許可的撤回、也不屬于行政處罰

根據(jù)筆者咨詢及代理相關(guān)案件的情況來(lái)看，目前政策性關(guān)閉多是國(guó)家或地方政府基于安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化調(diào)整等要求，在對(duì)各類礦山進(jìn)行綜合整治的過(guò)程中，對(duì)于拒絕整改或整改達(dá)標(biāo)無(wú)望的未達(dá)標(biāo)（不符合產(chǎn)業(yè)政策要求、安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保要求等）礦山，由地方政府依據(jù)國(guó)家政策或上級(jí)文件的要求而作出的關(guān)閉決定。此類關(guān)閉決定，既不是由于行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止或客觀情況發(fā)生重大變化而由頒發(fā)行政許可機(jī)關(guān)撤回行政許可的行為，也并非是地方政府對(duì)于違反安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)而作出的責(zé)令關(guān)閉礦山的行政處罰行為。

2、對(duì)于政策性關(guān)閉礦山的行政行為，也應(yīng)遵循正當(dāng)程序和法治的基本要求

由于關(guān)閉礦山的行為對(duì)礦山企業(yè)的權(quán)益產(chǎn)生了實(shí)際影響，因此該行為依然屬于具體行政行為。根據(jù)國(guó)家政策和上級(jí)文件，對(duì)于關(guān)閉礦山的標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定執(zhí)行。如果沒(méi)有明確規(guī)定的，也應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序和法治的基本要求，保證公平公正和礦山企業(yè)的合法訴求與權(quán)益。

3、因政策性關(guān)閉造成的損失，礦山企業(yè)有權(quán)獲得補(bǔ)償

對(duì)于政策性關(guān)閉的礦山如有實(shí)際損失的，有權(quán)獲得公平合理的補(bǔ)償。如果國(guó)家政策或上級(jí)文件對(duì)于關(guān)閉補(bǔ)償和相關(guān)措施有規(guī)定的，按照規(guī)定執(zhí)行。如果沒(méi)有明確規(guī)定的，也應(yīng)當(dāng)給予合理的補(bǔ)償。補(bǔ)償范圍一般為關(guān)閉礦山的直接損失或礦山的實(shí)際投入。

律師 · 提示

本案再審法院為最高人民法院，對(duì)政策性礦山關(guān)閉行政行為法律性質(zhì)、行政行為合法性審查標(biāo)準(zhǔn)以及審查內(nèi)容、礦山關(guān)閉補(bǔ)償范圍等問(wèn)題具有指導(dǎo)和借鑒意義。在此律師提示，雖然目前我國(guó)立法并未對(duì)政策性關(guān)閉礦山的標(biāo)準(zhǔn)、程序作出具體明確的規(guī)定。但是在實(shí)踐中，從制定礦山關(guān)閉退出政策到執(zhí)行政策關(guān)閉礦山行為的實(shí)施，均應(yīng)當(dāng)做到公平合理、程序正當(dāng)、并保障礦山企業(yè)的合法訴求與權(quán)益。否則，也存在被確認(rèn)違法、賠償損失的風(fēng)險(xiǎn)。而礦山企業(yè)因在遭受不合理不合法的礦山關(guān)閉處理時(shí)，也應(yīng)積極依法維權(quán)，保護(hù)自身合法權(quán)益。

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