國土空間“三區(qū)三線”劃定方法

1

“三區(qū)三線”的基本內(nèi)涵

“三區(qū)三線”是指：城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間3種類型空間所對應的區(qū)域，以及分別對應劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線3條控制線。其中“三區(qū)”突出主導功能劃分，“三線”側(cè)重邊界的剛性管控。它是國土空間用途管制的重要內(nèi)容，也是國土空間用途管制的核心框架。

“三區(qū)”內(nèi)部統(tǒng)籌要素分類，是功能分區(qū)和用途分類的基礎；“三線”是“三區(qū)”內(nèi)部最核心的剛性要求�？臻g關系上，“三區(qū)”各自包含“三線”。生態(tài)空間，包括生態(tài)保護紅線范圍和一般生態(tài)空間；農(nóng)業(yè)空間，包括永久基本農(nóng)田和一般農(nóng)業(yè)空間；城鎮(zhèn)空間，包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)和邊界外部分城鎮(zhèn)空間。

生態(tài)空間是結(jié)合主體功能區(qū)定位，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)林草生態(tài)、水系功能、水源地保護、河湖岸線劃定等目標的空間。在實踐過程中，可結(jié)合實際具體將生態(tài)空間劃分為不同類型保護區(qū)，如自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)、生物多樣性維護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、水土保持區(qū)、湖泊水庫濕地等，以及其他生態(tài)環(huán)境敏感、脆弱區(qū)域。

農(nóng)業(yè)空間可劃分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、農(nóng)業(yè)生活空間兩大類型。按照經(jīng)濟發(fā)展、自然地理、文化傳統(tǒng)等因素和區(qū)域?qū)嶋H再細分為種植業(yè)生產(chǎn)空間、林果業(yè)生產(chǎn)空間以及居住空間、生活服務空間等。在劃定過程中應協(xié)調(diào)好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與鄉(xiāng)村生活的關系，明確鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、服務的空間功能定位。統(tǒng)籌鄉(xiāng)村生活空間建設，銜接農(nóng)村土地綜合整治、美麗鄉(xiāng)村建設、新型社區(qū)建設、傳統(tǒng)村落保護等重點項目，落實鄉(xiāng)村振興及現(xiàn)代化建設的政策措施，提出實施鄉(xiāng)村振興的空間戰(zhàn)略與推進路徑。合理安排產(chǎn)業(yè)振興的空間格局，從耕地質(zhì)量建設、永久基本農(nóng)田保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“兩區(qū)劃定”、特色產(chǎn)業(yè)示范區(qū)建設著手，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間加強分類指導，落實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間優(yōu)化提升的具體舉措。

 

城鎮(zhèn)空間是指以城鎮(zhèn)居民生活以及進行城鎮(zhèn)建設作為主要功能的區(qū)域。城鎮(zhèn)空間在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上主要以工業(yè)和服務業(yè)為核心，具有高人口聚集度、高土地開發(fā)強度的特點。在劃定城鎮(zhèn)空間時，應在分析土地利用現(xiàn)狀的基礎上，綜合考慮未來一段時期的社會經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求，將現(xiàn)狀以及規(guī)劃期內(nèi)計劃新增的城市、建制鎮(zhèn)、采礦用地及風景名勝設施用地等，同時為滿足規(guī)劃彈性需求，將預留的近期可能發(fā)展為城鎮(zhèn)用地的土地也劃入城鎮(zhèn)空間。

“三線”屬于國土空間的邊界管控，對國土空間提出強制性約束要求。生態(tài)保護紅線是以重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)為重點而劃定的實施強制性保護的空間邊界。

基本農(nóng)田保護紅線是對基本農(nóng)田進行特殊保護和管理的管制邊界。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是城鎮(zhèn)建設與第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的管制邊界，允許城鎮(zhèn)建設用地的最大邊界。“三線”的劃定協(xié)調(diào)堅持生態(tài)優(yōu)先的總原則。在規(guī)劃沖突或模棱兩可的時候，優(yōu)先劃定生態(tài)紅線和基本農(nóng)田保護紅線，在此基礎上，劃定城市開發(fā)邊界，從而使得區(qū)域的自然資源始終處于安全的保護框架內(nèi)。

“三線”是“三區(qū)”劃定的基礎，也是從源頭上保護生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間、限制城鎮(zhèn)空間的重要手段。2014年以來，在深入推進空間規(guī)劃試點的基礎上，國家積極開展“三線”劃定試點，率先強化對重要生態(tài)功能區(qū)、重要生態(tài)敏感區(qū)、永久基本農(nóng)田等空間的保護，取得了階段性成果。目前，全國已經(jīng)初步形成了“三線”劃定的相關技術(shù)流程成果，部分省域出臺了相關的管理辦法。在當前的“三線”劃定成果上，隨著發(fā)展需求的改變，“三線”的內(nèi)涵和標準也將不斷做出調(diào)整。至于“三區(qū)三線”劃定能不能實現(xiàn)國土空間用途管制的預期目標，還有待理論和實踐的不斷探索。從歷史上看，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定早已有之。城鄉(xiāng)規(guī)劃從“一書三證”到“三區(qū)（禁止建設區(qū)、限制建設區(qū)、適宜建設區(qū)）四線（藍線、綠線、黃線、紫線）”；國土資源部門劃定的“三界四區(qū)”，“三界”主要指規(guī)模邊界、擴展邊界和禁建邊界，“四區(qū)”主要指允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)、禁止建設區(qū)和限制建設區(qū)，都是為了管制城市開發(fā)邊界，防止城市無限蔓延，保護生態(tài)環(huán)境及基本農(nóng)田，但在實踐中的控制作用極為有限，尚待不斷地探索完善。

2

“三區(qū)三線”劃定的技術(shù)方法

在一般意義上，“三區(qū)三線”的劃定以資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎，明確“三線”的規(guī)模、布局和管理，突出底線約束，劃定“三區(qū)”，其主要技術(shù)步驟如下：

第一，在資源環(huán)境承載力評價、國土開發(fā)適宜性評價、生態(tài)敏感性評價、建設用地適宜性評價等基礎評價的基礎上，運用ArcGIS平臺對各項結(jié)果進行疊加，以評價結(jié)果的疊加作為“三區(qū)”劃定的基礎，經(jīng)過評價可以得到定量化的“三區(qū)”劃分圖。

第二，將“三區(qū)”規(guī)劃圖與現(xiàn)行的土地分類類型相對應，將基底圖上的分類用地轉(zhuǎn)化為對應的“三區(qū)”類型，得到一張基于規(guī)劃圖的定型化的“三區(qū)”劃分圖。

第三，將基于ArcGIS的定量化的“三區(qū)”劃分圖、基于規(guī)劃圖的定性化的“三區(qū)”劃分圖和“三線圖”綜合疊加，得到“三區(qū)三線”劃定結(jié)果。

綜合疊加判定有兩個步驟。首先，定量化的“三區(qū)”劃分圖與“三線”圖相疊加，明確國土空間剛性控制區(qū)域。以定量化“三區(qū)”圖為基礎，永久基本農(nóng)田內(nèi)的用地均為農(nóng)業(yè)空間；位于國家自然保護區(qū)核心區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田可以調(diào)整為生態(tài)空間；生態(tài)紅線內(nèi)的用地均為生態(tài)空間；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的用地一般為城鎮(zhèn)空間，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的生態(tài)紅線用地為生態(tài)空間；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的永久基本農(nóng)田為農(nóng)業(yè)空間。然后，疊加結(jié)果再與定性化的“三區(qū)”劃分圖相疊加，在尊重土地利用現(xiàn)狀和發(fā)展需求的基礎上明確“三區(qū)三線”。例如，倘若第一步的疊加結(jié)果與定性化“三區(qū)”圖中空間用地類型相矛盾，則以定性化“三區(qū)”圖上的空間類型為準。

圖　“三區(qū)”劃定技術(shù)路線示意圖

（據(jù)呂冬敏，2018）

“三區(qū)”作為“三線”動態(tài)調(diào)整的制度設計，應提出管控措施，允許“三線”在相應的“三區(qū)”內(nèi)進行動態(tài)的調(diào)整。在功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變的原則下，達到一定的條件、滿足一定的程序時，允許生態(tài)紅線在生態(tài)空間內(nèi)進行一定的調(diào)整；在規(guī)模不增加的原則下，達到一定的條件、滿足一定的程序時，允許城鎮(zhèn)開發(fā)邊界在城鎮(zhèn)空間內(nèi)進行一定的調(diào)整。在功能不降低、面積不減少的原則下，達到一定的條件、滿足一定的程序時，允許永久基本農(nóng)田在農(nóng)業(yè)空間內(nèi)進行一定的調(diào)整（呂冬敏，2018）。

此外，不同層級的“三區(qū)三線”規(guī)劃之間采取自上而下和自下而上相結(jié)合的方式，上級向市縣下達的管控指標和要求，基本農(nóng)田指標、生態(tài)保護紅線指標、規(guī)劃建設用地指標，市縣區(qū)考慮地方資源環(huán)境承載能力和發(fā)展需求，分解落實指標要求并交由上級審核，按照嚴保護、寧多勿少的原則科學劃定生態(tài)空間，兼顧城鎮(zhèn)布局和功能優(yōu)化的彈性需要，從嚴劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，有效管控城鎮(zhèn)空間（王穎等，2018）。

本文選自《國土空間用途管制》