自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理制度建構(gòu)
——基于全民利益視角的契約化構(gòu)想

 

導(dǎo)  讀

構(gòu)建符合全民利益的自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理制度，是“十四五”時(shí)期踐行“以人民為中心”的發(fā)展思想和生態(tài)文明體制改革的要求，也是應(yīng)對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)縱向行使難題的創(chuàng)新之策。自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理制度應(yīng)當(dāng)將實(shí)現(xiàn)全民利益作為制度設(shè)計(jì)初心和建構(gòu)目標(biāo)，在明確全民是自然資源資產(chǎn)真正所有者的前提下，推動(dòng)單一向度的“命令-服從”等級(jí)關(guān)系轉(zhuǎn)向協(xié)商共治的新型委托代理關(guān)系。并進(jìn)一步借力契約治理理論，以政府間行政協(xié)議為依托，在委托代理協(xié)議的統(tǒng)一框架內(nèi)明確權(quán)責(zé)利關(guān)系，將這項(xiàng)體制創(chuàng)新建構(gòu)為規(guī)范性制度。

本文引用信息

張一帆，宦吉娥.自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理制度建構(gòu)[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2022，35（5）:4-16.

 

 

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引言

自然資源資產(chǎn)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)來(lái)源與資產(chǎn)儲(chǔ)備，自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)能否妥善行使直接影響全民利益。自然資源資產(chǎn)的公共屬性使其必須借由國(guó)家機(jī)關(guān)代行所有權(quán)，全民利益的實(shí)現(xiàn)不僅需要國(guó)家對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行規(guī)制，還需要對(duì)政府之間內(nèi)部權(quán)利行使規(guī)則進(jìn)行完善。檢視所有權(quán)行使的兩個(gè)維度，在橫向維度，產(chǎn)權(quán)制度改革著力打破自然資源分屬不同部門(mén)管理，各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)相互獨(dú)立的“九龍治水”局面，整合各部門(mén)的所有者職責(zé)，將碎片化管理轉(zhuǎn)化為整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理；在縱向維度，為了應(yīng)對(duì)自然資源資產(chǎn)管理中長(zhǎng)期存在的主體虛置、權(quán)責(zé)邊界模糊、權(quán)益不落實(shí)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革著力探索建立全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制，明確所有權(quán)行使模式。2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)2015年《方案》）提出由中央政府和地方政府依據(jù)資源的種類(lèi)、重要性等因素，分級(jí)代理行使所有權(quán)職責(zé)。2019年4月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)2019年《意見(jiàn)》），推進(jìn)“全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理”改革試點(diǎn)工作，對(duì)部分全民所有自然資源資產(chǎn)，由中央政府委托省級(jí)和市（地）級(jí)政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，并進(jìn)行監(jiān)督管理。2022年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)2022年《試點(diǎn)方案》），明確由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使全民所有自然資源所有權(quán)，授權(quán)自然資源部統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，部分職責(zé)由自然資源部直接履行，部分職責(zé)由自然資源部委托省級(jí)、市地級(jí)政府代理履行。為了更好地保障全民利益，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法律的規(guī)范作用，構(gòu)建與動(dòng)態(tài)的全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理機(jī)制相匹配的自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理法律制度，對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)縱向維度存在的權(quán)利主體關(guān)系不明、地方政府法律地位缺失和央地協(xié)作治理不足等問(wèn)題作出法制回應(yīng)。

人民群眾的根本利益是改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理應(yīng)將實(shí)現(xiàn)全民利益作為制度設(shè)計(jì)初心和建構(gòu)目標(biāo)。全民利益是全體人民的共同意志和根本利益，其內(nèi)涵具有時(shí)代性。“十四五”時(shí)期全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，要求踐行以人民為中心的發(fā)展思想。伴隨著人民對(duì)美好生活的需求日益增長(zhǎng)，落實(shí)和增進(jìn)全民福祉、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全民共同富裕是新時(shí)代賦予政府的重要使命。自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理制度應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起這一時(shí)代重任，挖掘資產(chǎn)價(jià)值，提高資源配置效率，實(shí)現(xiàn)資源資產(chǎn)收益最大化；同時(shí)合理分配資產(chǎn)收益，讓人民群眾共享發(fā)展成果。全民利益是經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)利益、政治利益和文化利益等多元利益的統(tǒng)合，這進(jìn)一步要求委托代理制度要兼顧自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)等多元價(jià)值屬性，處理好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人民群眾物質(zhì)富裕與精神富裕一體推進(jìn)。

自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理是基于社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)所形成的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)“統(tǒng)一代表、多級(jí)行使”的具體實(shí)現(xiàn)方式，是借助委托代理理論明晰和優(yōu)化不同層級(jí)政府間（尤其是央地之間）的權(quán)責(zé)利關(guān)系，實(shí)現(xiàn)提高資源配置效率、資產(chǎn)保值增值目的，最終落實(shí)全民所有者利益的制度設(shè)計(jì)。本文基于全民利益視角，闡明“在明確全民所有者地位的基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合全民利益的協(xié)商共治型委托代理關(guān)系”這一制度構(gòu)建思路，并進(jìn)一步提出委托代理制度契約化實(shí)現(xiàn)設(shè)想，以期為自然資源資產(chǎn)全民利益的實(shí)現(xiàn)提供制度構(gòu)建之參考。

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制度前提：明確全民所有者地位

重申自然資源資產(chǎn)全民所有者地位，重塑全民利益目標(biāo)，對(duì)于建構(gòu)委托代理制度具有指導(dǎo)性意義。明確自然資源資產(chǎn)全民所有者地位是自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理制度建構(gòu)的前置環(huán)節(jié)，必須首先厘清全民與國(guó)家的關(guān)系，直面我國(guó)現(xiàn)行法中全民主體缺失問(wèn)題，將政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)化為法律制度。

1.1 區(qū)分“全民”與“國(guó)家”的主體地位

強(qiáng)調(diào)全民是自然資源資產(chǎn)的真正所有者，是確保委托代理制度不偏離公有制基礎(chǔ)，并進(jìn)一步發(fā)揮定紛止?fàn)幹贫裙δ艿那疤帷８鶕?jù)《憲法》第九條，除集體所有外的其他自然資源資產(chǎn)為“國(guó)家所有，即全民所有”。2019年《意見(jiàn)》政策文本中以“全民所有”語(yǔ)詞加以限定，指明這部分自然資源資產(chǎn)①的真正所有者是“全體人民”。全民所有是由全體中國(guó)人民所組成的共同體所有，并非全部民眾個(gè)體所有的疊加，也不能完全等同于國(guó)家所有。單個(gè)的民眾不對(duì)自然資源資產(chǎn)享有所有權(quán)，而是公平分享國(guó)家代為行使權(quán)利所帶來(lái)的福利。

國(guó)家與人民之間存在著復(fù)雜的政治關(guān)系。西方政治學(xué)的經(jīng)典論述認(rèn)為，國(guó)家是民眾為了避免自然狀態(tài)下的相互侵害而妥協(xié)讓渡部分權(quán)利的產(chǎn)物，并進(jìn)一步形成國(guó)家與民眾“委托代理關(guān)系”說(shuō)，如19世紀(jì)著名哲學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家穆勒提出，民主制的政府是由人民委托而成立，政府基于公益目的實(shí)施代理行為；20世紀(jì)公共信托理論也將民眾與國(guó)家之間的關(guān)系視作一種委托代理關(guān)系，通過(guò)構(gòu)建自然資源雙重所有權(quán)制度規(guī)制國(guó)家的代理行為。我國(guó)學(xué)者就國(guó)家所有與全民所有之間的關(guān)系展開(kāi)過(guò)一系列學(xué)術(shù)探討，盡管具體解釋方案不盡相同，但肯定國(guó)家與全（人）民的區(qū)分確已成為共識(shí)。如郭潔提出社會(huì)主義體系下的人民與國(guó)家構(gòu)成互為一體的信托關(guān)系；孫憲忠明確指出，從概念和邏輯上來(lái)說(shuō)，“國(guó)家”與“全民”在國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法上均不能等同；王克穩(wěn)也認(rèn)為全民才是自然資源資產(chǎn)的真正所有者。

國(guó)家不是自然資源資產(chǎn)的最終所有人，而是全民的權(quán)利代表行使主體，必須以全民的意志和利益為導(dǎo)向恪盡職守。全國(guó)人民代表大會(huì)賦予國(guó)家法律上的所有權(quán)人地位，目的在于使其代表全民充分行使各項(xiàng)權(quán)能。而明確全民才是自然資源資產(chǎn)的真正所有者，則是在賦權(quán)的同時(shí)強(qiáng)調(diào)責(zé)任和義務(wù)的承擔(dān)。國(guó)家在直接行使所有權(quán)或授權(quán)委托下級(jí)政府行使所有權(quán)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)致力于為全民提供更多物質(zhì)財(cái)富和生態(tài)產(chǎn)品，既不能取代全民真正的所有者地位，也不能趁機(jī)侵害全民利益。

1.2 現(xiàn)行法律構(gòu)造對(duì)全民主體地位的消解

“全民”的抽象性使其無(wú)法直接行使所有權(quán)，必須借助立法技術(shù)實(shí)現(xiàn)由“虛”到“實(shí)”的轉(zhuǎn)化。不同于西方政治學(xué)將國(guó)家與人民視作一種對(duì)抗關(guān)系，馬克思主義認(rèn)為全民所有制消除了剝削存在的基礎(chǔ)，社會(huì)主義公有制國(guó)家是全民利益的化身。國(guó)家可以代表全民行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，我國(guó)《憲法》在立法上實(shí)現(xiàn)了從“全民”到“國(guó)家”的第一層轉(zhuǎn)化。盡管從《憲法》文本理解，全民與國(guó)家都是自然資源資產(chǎn)的所有者，但基于所有權(quán)主體特定性、實(shí)定化的技術(shù)需要和一物一權(quán)的民法理論，諸多下位法在規(guī)定自然資源所有權(quán)時(shí)往往選擇直接將國(guó)家作為所有權(quán)人，或是簡(jiǎn)單照搬憲法相關(guān)條款而不對(duì)全民所有作出細(xì)化規(guī)定。如《民法典》第二百四十七條至二百五十一條規(guī)定，除集體所有的自然資源之外，其他自然資源均屬于國(guó)家所有；《草原法》《森林法》《水法》等單行立法也直接規(guī)定特定種類(lèi)的自然資源屬于國(guó)家所有。全民的主體地位在立法環(huán)節(jié)中被實(shí)際“忽略”和弱化了。

國(guó)家代表行使所有權(quán)仍有賴(lài)于具體的機(jī)關(guān)，這就需要進(jìn)一步具象化權(quán)利主體。依據(jù)《憲法》規(guī)定，人民代表大會(huì)是人民行使國(guó)家權(quán)力的法定機(jī)關(guān)。但《民法典》規(guī)定“國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)”，相關(guān)自然資源單行法亦延續(xù)了這一規(guī)定。如最新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二條規(guī)定，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使全民所有土地所有權(quán)[9]。“國(guó)務(wù)院代表”行使模式使得“全民”徹底隱退在國(guó)家機(jī)關(guān)身后，進(jìn)一步削弱了全民對(duì)自然資源資產(chǎn)的控制能力。

我國(guó)疆域遼闊，國(guó)務(wù)院無(wú)法直接行使全部的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)權(quán)能，委托授權(quán)下級(jí)政府機(jī)關(guān)代理履行所有者職責(zé)成為必然。但我國(guó)現(xiàn)行法并未賦予地方政府明確的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)主體地位，形成地方政府“有實(shí)無(wú)名”的權(quán)利（力）現(xiàn)狀。地方政府可以實(shí)際行使，甚至越權(quán)行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部分權(quán)能，同時(shí)規(guī)避本應(yīng)承擔(dān)的法律義務(wù)，加劇了資源浪費(fèi)、資產(chǎn)流失、生態(tài)破壞等侵害全民利益的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。這種事實(shí)上的“政府所有”背離了“全民所有”層層轉(zhuǎn)化的公有制基礎(chǔ)，并進(jìn)一步引致由少數(shù)人所控制的“行政首長(zhǎng)所有”。領(lǐng)導(dǎo)人決策對(duì)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的行使具有實(shí)質(zhì)性影響，若其決策偏離全民利益目標(biāo)，會(huì)最終導(dǎo)致委托代理制度與“全民所有”的價(jià)值意旨背道而馳。

理想狀態(tài)下，國(guó)家所有權(quán)具有統(tǒng)一性特征。但現(xiàn)實(shí)中國(guó)家由不同層級(jí)和分工的國(guó)家機(jī)構(gòu)組成，國(guó)家機(jī)構(gòu)由政府官員實(shí)際運(yùn)行。濫用權(quán)力、違法、低效等問(wèn)題是科層制的通病，運(yùn)行國(guó)家權(quán)力的人和機(jī)構(gòu)不能等同于國(guó)家，更不能保證其始終基于全民利益行使職權(quán)。立法環(huán)節(jié)對(duì)全民所有的層層轉(zhuǎn)化使得全民逐漸淪為自然資源資產(chǎn)的虛置主體，進(jìn)而誘發(fā)和加劇權(quán)力（利）行使者越俎代庖的風(fēng)險(xiǎn)。因此，有必要在委托代理制度建構(gòu)中明確全民真正的所有者地位，確保自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)始終在實(shí)現(xiàn)全民利益的軌道上行使。

1.3 全民主體地位的政策回歸

根據(jù)政策統(tǒng)計(jì)分析，我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)逐漸呈現(xiàn)出強(qiáng)化“全民”主體地位的價(jià)值取向。本文以中國(guó)政府網(wǎng)的“國(guó)務(wù)院文件”專(zhuān)欄和北大法寶官網(wǎng)為統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)采集目標(biāo)，將“全民所有”與“自然資源”設(shè)置為檢索詞，從中國(guó)政府網(wǎng)采集到國(guó)務(wù)院文件共27項(xiàng)，從北大法寶官網(wǎng)采集到同句詞條共53條（不包含10部法律文件）。二次篩選上述政策文件，僅保留自然資源領(lǐng)域政策文本作為樣本進(jìn)行分析，其中包含“全民所有”語(yǔ)詞的自然資源領(lǐng)域政策文件共計(jì)16項(xiàng)，“全民所有”語(yǔ)詞出現(xiàn)頻次共計(jì)95次（表1）。根據(jù)詞頻統(tǒng)計(jì)結(jié)果，2015年《方案》在政策文本中多次使用“全民所有”語(yǔ)詞，將堅(jiān)持資源資產(chǎn)公有屬性作為基本原則予以強(qiáng)調(diào)。落實(shí)所有權(quán)、保障自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)行使產(chǎn)生的福祉能夠惠及全民是我國(guó)生態(tài)文明改革的基本目標(biāo)。在此后的生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，自然資源領(lǐng)域相關(guān)的政策文件采用“全民所有”語(yǔ)詞替代“國(guó)有”語(yǔ)詞，限定自然資源資產(chǎn)的權(quán)屬，“全民所有”的制度價(jià)值在政策中得到回歸。其中，自然資源資產(chǎn)改革的兩個(gè)指導(dǎo)性文件——《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》和2019年《意見(jiàn)》中高頻使用“全民所有”語(yǔ)詞，進(jìn)一步彰顯了自然資源資產(chǎn)歸屬“全民所有”的發(fā)展趨向。

盡管發(fā)展趨向利好，但產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)全民的所有者定位依然存在較大的完善空間。通過(guò)分析政策文本發(fā)現(xiàn)，相關(guān)政策未能形成統(tǒng)一的“全民所有”規(guī)范用語(yǔ)。部分政策文本仍然存在以“國(guó)家所有”指稱(chēng)全民所有自然資源資產(chǎn)、將“全民所有”與“國(guó)家所有”混用，以及規(guī)避使用“全民所有”語(yǔ)詞等情形。譬如《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（江西）實(shí)施方案》全文未提及“全民所有”語(yǔ)詞，而對(duì)應(yīng)的海南、貴州、福建等省的國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案中“全民所有”語(yǔ)詞均有出現(xiàn)�！督�立國(guó)家公園體制總體方案》中“國(guó)家所有、全民共享”的規(guī)定，以及《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中“切實(shí)維護(hù)國(guó)家所有者權(quán)益”等規(guī)定，也體現(xiàn)出“自然資源資產(chǎn)由全民所有、歸全民共享”這一理念尚未完全樹(shù)立起來(lái)。從人民的角度而言，只有在自然資源資產(chǎn)所有權(quán)中區(qū)分全民、國(guó)家、政府機(jī)關(guān)的地位，才能避免將全民所有自然資源資產(chǎn)等同于地方政府所有，進(jìn)而提高人民的權(quán)利意識(shí)和監(jiān)管動(dòng)力。從政府的角度而言，其權(quán)利（力）來(lái)源于人民的授予，無(wú)論是作為委托人還是代理人，都必須將有利于全民利益作為根本行為宗旨。

全民主體地位的政策導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)法治化，法治在克服權(quán)力分散性上具有更穩(wěn)定和可預(yù)期的優(yōu)勢(shì)。在現(xiàn)行法尚存不足的情況下，將全民利益確立為制度目標(biāo)能夠?yàn)樗�有�?quán)的行使指明方向，使得代理人在立法空白或規(guī)定模糊的情況下，能夠以全民利益為導(dǎo)向作出決策，防止其偏離基本價(jià)值軌道。凸顯全民所有者地位也是規(guī)范府際委托代理關(guān)系、形成央地合作共治關(guān)系的基礎(chǔ)。避免權(quán)利（力）的行使者將全民所有自然資源資產(chǎn)視為己有，是緩解央地利益博弈和地方濫用權(quán)利（力）的根本之策。

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制度機(jī)理：構(gòu)建符合全民利益的委托代理關(guān)系

2019年《意見(jiàn)》政策文本中“委托代理”語(yǔ)詞是落實(shí)自然資源資產(chǎn)全民所有的關(guān)鍵政策術(shù)語(yǔ)，明確了所有權(quán)的行使方式和可供依托的理論工具。委托代理作為一種社會(huì)關(guān)系和客觀(guān)現(xiàn)象廣泛存在，并在各個(gè)領(lǐng)域發(fā)展出各具特色的委托代理理論，并被廣泛應(yīng)用于政治學(xué)、公共管理、法學(xué)等多個(gè)學(xué)科。鏡鑒委托代理理論，構(gòu)建以實(shí)現(xiàn)全民利益為終極目標(biāo)的協(xié)商合作關(guān)系，是委托代理制度構(gòu)建的核心機(jī)理。

2.1 降低委托代理風(fēng)險(xiǎn)

20世紀(jì)60至70年代，經(jīng)濟(jì)學(xué)家在研究企業(yè)內(nèi)部信息不對(duì)稱(chēng)和激勵(lì)問(wèn)題時(shí)指出，委托代理關(guān)系在代理人代表委托人的利益行使決策權(quán)時(shí)隨之產(chǎn)生，其實(shí)質(zhì)是一種信息非對(duì)稱(chēng)的交易關(guān)系。盡管代理人有義務(wù)根據(jù)委托人的指示行事，但是作為理性“經(jīng)濟(jì)人”，代理人的行動(dòng)不可避免地具有自利性，從而產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。委托人獲取信息的不完全性會(huì)進(jìn)一步增加代理人的機(jī)會(huì)主義行為。簡(jiǎn)言之，利益目標(biāo)沖突是委托代理風(fēng)險(xiǎn)滋生的源頭，信息不對(duì)稱(chēng)則是代理風(fēng)險(xiǎn)的催化劑。

自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理制度中的上下級(jí)政府，不應(yīng)被視作簡(jiǎn)單的行政隸屬關(guān)系，而是具有獨(dú)立利益和目標(biāo)取向的博弈雙方。構(gòu)建符合全民利益的委托代理關(guān)系首先要樹(shù)立全民利益目標(biāo)，從根本上解決利益目標(biāo)不一致的問(wèn)題，并進(jìn)一步控制委托代理的層級(jí)，降低信息不對(duì)稱(chēng)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.1 全民利益目標(biāo)一致性制度設(shè)計(jì)

在現(xiàn)有財(cái)權(quán)、事權(quán)和人事制度等體制機(jī)制下，國(guó)家治理的綜合目標(biāo)與地方政府的短期目標(biāo)常常出現(xiàn)沖突，各個(gè)層級(jí)的地方政府之間也會(huì)存在目標(biāo)差異。比如在維護(hù)修復(fù)自然資源資產(chǎn)生態(tài)價(jià)值的積極性上，不同級(jí)別政府和職能部門(mén)會(huì)出現(xiàn)差異化表現(xiàn)[。以中央政府和省級(jí)政府之間形成的一級(jí)委托代理關(guān)系為例，中央政府在博弈中一般被視作為“仁慈型”政府，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公共福利最大化為目標(biāo)。在政治上，中央政府堅(jiān)持全民所有制與國(guó)務(wù)院的代表地位，省級(jí)政府只能代理行使部分權(quán)能，而不能成為自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人；在經(jīng)濟(jì)上，中央政府追求資產(chǎn)收益最大化的同時(shí)，在生態(tài)上貫徹節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的國(guó)策，因此在委托地方政府行使權(quán)利時(shí)，往往同時(shí)提出生態(tài)保護(hù)相關(guān)要求。省級(jí)政府基于對(duì)地方利益的考量，容易出現(xiàn)偏離委托目標(biāo)，抑或是根據(jù)地方利益偏好對(duì)多維任務(wù)進(jìn)行選擇性執(zhí)行的情況。以土地資產(chǎn)為例，中央政府保持耕地總量的委托目標(biāo)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要形成目標(biāo)偏差。盡管中央政府制定了嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但實(shí)踐中地方政府違法審批土地的情形依然常見(jiàn)。政府官員在進(jìn)行決策時(shí)，也會(huì)依據(jù)上級(jí)政府績(jī)效考核指標(biāo)對(duì)各項(xiàng)任務(wù)的優(yōu)先程度進(jìn)行甄別。生態(tài)目標(biāo)相較于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，完成時(shí)間更長(zhǎng)，對(duì)提升績(jī)效的作用較弱。對(duì)于追求晉升的官員而言，自然資源資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)利用既能滿(mǎn)足中央的經(jīng)濟(jì)任務(wù)，同時(shí)也能直接增加地方政府的財(cái)政收入，帶來(lái)自身政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的雙倍加成。追求資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)收益而忽視生態(tài)價(jià)值成為自然資源資產(chǎn)所有權(quán)代理行使過(guò)程中的普遍現(xiàn)象。

樹(shù)立統(tǒng)一明確的利益目標(biāo)，是解決委托人與代理人之間利益沖突的關(guān)鍵。委托代理制度在明確全民主體地位的基礎(chǔ)上，將實(shí)現(xiàn)全民利益作為共同利益目標(biāo)，發(fā)揮其價(jià)值引導(dǎo)功用，從而最大限度實(shí)現(xiàn)上游委托人、下游代理人及自身的三重利益共容，統(tǒng)合政治、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)等多元目標(biāo)，從根本上保障委托代理制度的建立和運(yùn)行。

2.1.2 控制層級(jí)減少信息不對(duì)稱(chēng)風(fēng)險(xiǎn)

自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理關(guān)系的多層級(jí)性會(huì)加劇利益目標(biāo)沖突，相關(guān)政策也采取了控制層級(jí)的做法。根據(jù)2019年《意見(jiàn)》、《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（貴州）實(shí)施方案》等政策規(guī)定，縣級(jí)政府原則上不承擔(dān)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)職責(zé)，特殊情況下需由法律授權(quán)后行使；2022年《試點(diǎn)方案》也明確規(guī)定省級(jí)、市地級(jí)政府可受自然資源部委托代理履行部分職責(zé)。但自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理依托于我國(guó)現(xiàn)有的行政體制，試點(diǎn)實(shí)踐中依然存在縣級(jí)代理行使所有權(quán)的情形，如福建省選取廈門(mén)市海滄區(qū)和泉州市永春縣等八個(gè)縣級(jí)單位開(kāi)展委托代理試點(diǎn)工作。

委托代理制度應(yīng)當(dāng)限定委托的層級(jí)，堅(jiān)持中央政府-省級(jí)政府-市（地）級(jí)政府三級(jí)組織建構(gòu)，規(guī)范實(shí)踐運(yùn)行、減少信息不對(duì)稱(chēng)的風(fēng)險(xiǎn)。委托代理鏈條過(guò)長(zhǎng)會(huì)加劇選擇性執(zhí)行及政策目標(biāo)偏離等次生問(wèn)題。具體而言，在委托代理內(nèi)容確定之前，下級(jí)政府可能會(huì)利用上級(jí)政府的信息劣勢(shì)，為自己謀取更大的利益空間和更寬松的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)；在委托代理關(guān)系確定之后，下級(jí)政府也會(huì)出于自利而冒道德風(fēng)險(xiǎn)，如不盡責(zé)地執(zhí)行上級(jí)政府的委托要求、逃避和推卸代理責(zé)任等。代理層級(jí)越多，信息傳遞真實(shí)性和完整性越低，逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的程度越高，中央政府向下監(jiān)管越難。控制縱向代理層級(jí)是降低代理成本、縮小“制度墮距”的必然要求。

2.2 構(gòu)建協(xié)商共治的委托代理關(guān)系

“委托代理”語(yǔ)詞的包容性使其存在使用泛化的現(xiàn)象，但全民利益最大化目標(biāo)下的“委托代理”蘊(yùn)含著央地關(guān)系的轉(zhuǎn)變，要求中央與地方必須協(xié)同治理自然資源資產(chǎn)，建立起靈活協(xié)商的權(quán)責(zé)分配機(jī)制和替代性糾紛解決機(jī)制，保障自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理制度的良好運(yùn)行。我國(guó)改革實(shí)踐通常在描述意義上使用委托代理語(yǔ)詞，客觀(guān)上中央賦予了地方某種權(quán)限，即可稱(chēng)為中央“委托”地方行使職權(quán)，或地方“代理”行使職權(quán)，此種語(yǔ)境下的“委托代理”并不具備規(guī)范效力。學(xué)理上則更多地將“委托代理”作為一種理論分析框架，對(duì)央地關(guān)系進(jìn)行解釋和研究。如借助委托代理理論分析政府行為變異的根源，或是將委托代理作為分析政府間利益博弈過(guò)程的理論模型，以及將委托代理關(guān)系作為組織基礎(chǔ)，分析政策分級(jí)試驗(yàn)中形成的央地互動(dòng)關(guān)系等。自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理并不排斥“委托代理”本身所具有的實(shí)踐基礎(chǔ)和理論內(nèi)涵，相反應(yīng)當(dāng)吸納優(yōu)秀理論研究成果和成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作為制度構(gòu)建的養(yǎng)分。但自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)行使的復(fù)雜性，要求制度建構(gòu)需要更多關(guān)注委托人與代理人之間（尤其是央地關(guān)系）的良性互動(dòng)。

2.2.1 從單向度命令走向協(xié)商共治

自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理不應(yīng)作為傳統(tǒng)單向度行政隸屬關(guān)系的簡(jiǎn)單延續(xù)，而是應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起以實(shí)現(xiàn)全民利益為終極目標(biāo)的協(xié)商共治關(guān)系。協(xié)商是指不同主體之間展開(kāi)合作的一種意見(jiàn)溝通和決策方式，通過(guò)討論和商量的方式，確定并實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)。以央地關(guān)系為例，傳統(tǒng)模式下，中央依靠科層制度的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)和政治權(quán)威，對(duì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。這種管理模式一定程度上導(dǎo)致地方利益被忽視。中央在決策時(shí)缺乏對(duì)各地實(shí)際情況和不同需求的考量，使得中央的委托目標(biāo)遭遇執(zhí)行困境。為了充分發(fā)揮兩個(gè)積極性，必須從制度上肯定地方政府作為代理人享有表達(dá)自身利益需求的權(quán)利，給予委托人和代理人磋商的空間，才能真正實(shí)現(xiàn)全民利益目標(biāo)與代理人利益目標(biāo)的共容。

建立協(xié)商型委托代理關(guān)系順應(yīng)了行政變革趨勢(shì)，是提升自然資源資產(chǎn)治理能力的重要手段。協(xié)商共治是現(xiàn)代社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)型的重要方向。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善和公共管理改革，政府運(yùn)行模式逐步由統(tǒng)治型政府向治理型政府轉(zhuǎn)變。善治作為政府治理的理想目標(biāo)，要求各主體之間良性互動(dòng)，形成多向度的權(quán)力運(yùn)行模式。央地博弈的重要原因就在于，地方利益在傳統(tǒng)的“命令-服從”模式下缺乏表達(dá)的途徑，決策環(huán)節(jié)被忽視的利益會(huì)在執(zhí)行環(huán)節(jié)中顯現(xiàn)出來(lái)。只有合理吸納委托人與代理人的利益訴求，才能夠真正實(shí)現(xiàn)委托代理關(guān)系的合理化、科學(xué)化與規(guī)范化。協(xié)商共治作為善治的路徑選擇，通過(guò)提供平等理性的對(duì)話(huà)平臺(tái)，使各方利益主體能夠表達(dá)利益訴求、轉(zhuǎn)化沖突尋求合作，進(jìn)而促成符合公共利益的共識(shí)和承諾。

2.2.2 靈活的權(quán)利義務(wù)分配機(jī)制

委托人與代理人之間的權(quán)利義務(wù)配置是影響所有權(quán)行使效果的重要因素，但在改革探索階段準(zhǔn)確界定各個(gè)主體的權(quán)責(zé)劃分顯然過(guò)于理想。自然資源資產(chǎn)的多樣性和各地區(qū)差異性要求委托代理制度必須引入靈活的權(quán)責(zé)劃分機(jī)制——在央地事權(quán)財(cái)權(quán)法定化的基礎(chǔ)上，允許上下級(jí)政府就模糊性、個(gè)性化事項(xiàng)進(jìn)行民主協(xié)商，將協(xié)商共識(shí)作為劃分權(quán)責(zé)的依據(jù)。

政府事權(quán)財(cái)權(quán)法定化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的前提，自然資源資產(chǎn)的公益性要求委托代理關(guān)系應(yīng)當(dāng)盡可能明晰各級(jí)政府之間（尤其是央地之間）的權(quán)責(zé)利分配格局。2020年《自然資源領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，要求形成權(quán)責(zé)清晰的央地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)權(quán)相適應(yīng)。但有限的政策規(guī)定不可能完全涵蓋各級(jí)代理人權(quán)能與職責(zé)，將政府之間形成的復(fù)雜多元關(guān)系全盤(pán)交由立法進(jìn)行調(diào)整是一種不負(fù)責(zé)任的幻想。我國(guó)自然資源領(lǐng)域立法尚處于完善階段，傳統(tǒng)行政法對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整也較為薄弱。全民利益目標(biāo)要求自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理逐步實(shí)現(xiàn)法治化，在不斷完善現(xiàn)行法的同時(shí)，制度本身也應(yīng)當(dāng)建立起有效的調(diào)整機(jī)制。上下級(jí)政府展開(kāi)民主協(xié)商與事權(quán)法定并行不悖，政府協(xié)商分配委托代理權(quán)利義務(wù)的本質(zhì)是為了更好實(shí)現(xiàn)全民利益所進(jìn)行的系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系優(yōu)化，而委托人與代理人的協(xié)商決議也必須受到全民利益目標(biāo)的約束。

自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理的權(quán)責(zé)劃分可以考慮以資源清單為基礎(chǔ)，同時(shí)建立規(guī)范的磋商程序，以合理劃定政府權(quán)責(zé)利關(guān)系。編制資源清單是當(dāng)前改革實(shí)踐劃分權(quán)限的重要依據(jù)。地方根據(jù)自然資源部研究形成的中央行使所有權(quán)資源清單，結(jié)合本地區(qū)資源分析成果，形成區(qū)域代理行使所有權(quán)資源清單。磋商機(jī)制是指委托人和代理人通過(guò)正式的渠道、場(chǎng)合和方式，進(jìn)行反復(fù)溝通、交換意見(jiàn)、協(xié)調(diào)妥協(xié)，以最終達(dá)成合意性契約的一種治理機(jī)制，代理人借助磋商機(jī)制對(duì)本地區(qū)自然資源資產(chǎn)情況進(jìn)行說(shuō)明，表達(dá)地區(qū)發(fā)展需求和執(zhí)行難點(diǎn)，從而將隱形的利益博弈轉(zhuǎn)化為規(guī)范的對(duì)話(huà)協(xié)商。委托人在磋商過(guò)程中對(duì)相關(guān)法律法規(guī)和政策目標(biāo)進(jìn)行釋明，促進(jìn)代理人對(duì)中央政策目的的理解，促成全民利益目標(biāo)下的協(xié)商共治。委托人與代理人經(jīng)過(guò)協(xié)商就委托代理的范圍、權(quán)限、評(píng)價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)達(dá)成合意，從而增強(qiáng)雙方履行各自事權(quán)職責(zé)的預(yù)期與責(zé)任意識(shí)。

2.2.3 替代性糾紛解決機(jī)制

協(xié)商型委托代理關(guān)系為地方利益表達(dá)預(yù)留了制度空間，也為糾紛解決提供了可行性思路。2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了央地財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分規(guī)則和爭(zhēng)議解決主體，中央與省級(jí)政府之間的劃分爭(zhēng)議由中央裁定，省級(jí)政府以下的爭(zhēng)議由省級(jí)政府裁定。但上級(jí)政府享有爭(zhēng)議裁定權(quán)并不意味著委托人可以在糾紛解決中恣意專(zhuān)斷。在爭(zhēng)議發(fā)生時(shí)，如委托人認(rèn)為代理人存在濫用所有權(quán)的情形，應(yīng)當(dāng)給予代理人抗辯舉證的機(jī)會(huì)，雙方磋商后認(rèn)定行為性質(zhì)、確定違約責(zé)任。借助規(guī)范的磋商程序解決委托代理糾紛，符合我國(guó)政治文化傳統(tǒng)，也更能滿(mǎn)足自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求。

司法具有獨(dú)立性和權(quán)威性，但我國(guó)司法機(jī)關(guān)目前尚未被賦予處理政府間訴訟的法定職權(quán)。磋商機(jī)制作為政府系統(tǒng)內(nèi)部替代性糾紛解決機(jī)制，一定程度上能起到彌合司法缺位的作用。伴隨司法體制改革和法治化程度的提高，磋商程序可以被設(shè)置為司法裁決的前置程序，既尊重政府自身的專(zhuān)業(yè)判斷能力，也避免造成過(guò)多司法負(fù)擔(dān)。對(duì)于涉及公共利益的重大事項(xiàng)，可以由司法機(jī)關(guān)組織聽(tīng)證，吸納公眾參與決策以確保委托代理始終在全民利益的軌道上運(yùn)行。

磋商程序作為替代性糾紛解決機(jī)制，其制度優(yōu)勢(shì)明顯。一方面，行政事務(wù)的處理具有復(fù)雜性和專(zhuān)業(yè)性特征，磋商程序可以更加靈活地滿(mǎn)足政府間糾紛解決的需求，減少糾紛解決成本。另一方面，自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理關(guān)系具有長(zhǎng)期性，維持政府間的合作互信關(guān)系對(duì)所有權(quán)行使至關(guān)重要。協(xié)商解決爭(zhēng)議能夠避免爭(zhēng)端擴(kuò)大，減少負(fù)面影響，防止委托人與代理人關(guān)系陷入信任危機(jī)。

3

制度路徑：委托代理契約化構(gòu)想

委托代理關(guān)系不能僅停留在理念層面的架設(shè)，落實(shí)全民利益要求其必須借助適當(dāng)?shù)膶?shí)現(xiàn)機(jī)制規(guī)范運(yùn)行。經(jīng)濟(jì)學(xué)指出委托代理關(guān)系本質(zhì)上是一種契約關(guān)系，其核心問(wèn)題在于設(shè)計(jì)最優(yōu)契約以有效激勵(lì)代理人的行動(dòng)。契約為構(gòu)建協(xié)商委托代理關(guān)系提供了理論工具，拓寬了自然資源資產(chǎn)治理路徑。契約治理是指政府采用契約方式明確權(quán)責(zé)利關(guān)系，建立激勵(lì)約束機(jī)制以提高公共事務(wù)治理效能的行政行為，其并非嚴(yán)格的學(xué)說(shuō)概念，而是對(duì)政府內(nèi)部一系列正式和非正式契約制度安排的指稱(chēng)。自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理契約化是指在委托代理協(xié)議的統(tǒng)一框架內(nèi)明確權(quán)責(zé)利關(guān)系，本質(zhì)是將政府間的協(xié)商共治關(guān)系以契約方式固定下來(lái)，通過(guò)規(guī)范契約程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)自然資源委托代理關(guān)系的規(guī)制。契約治理能夠?qū)�單一的委托賦權(quán)轉(zhuǎn)化為二維的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，將協(xié)商共治的委托代理關(guān)系落到實(shí)處。突破傳統(tǒng)治理方式的桎梏，將契約這一實(shí)現(xiàn)形式納入自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理的“工具箱”或“箭囊”，能夠充分發(fā)揮契約的功效，將委托代理這項(xiàng)體制創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為規(guī)范性制度和更具可行性的實(shí)踐路徑。

3.1 法理依歸：政府間行政協(xié)議

契約治理要求自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理應(yīng)當(dāng)以協(xié)議方式實(shí)現(xiàn)委托人與代理人之間的協(xié)商共治。法學(xué)理論相較于其他學(xué)科理論，具有規(guī)范化調(diào)整作用。在吸納“委托代理”等多學(xué)科理論內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)落腳于法學(xué)自身，為自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理匹配適合的理論依歸，確保其在全民利益的軌道上長(zhǎng)效運(yùn)行。

針對(duì)所有自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理的法律定性，一些學(xué)者基于公私二分的傳統(tǒng)，提出了民事委托說(shuō)、行政委托說(shuō)和新型委托說(shuō)等主張。這一屬性爭(zhēng)議是對(duì)國(guó)家所有權(quán)法律性質(zhì)之爭(zhēng)的延續(xù)，就自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理而言，民事委托代理說(shuō)無(wú)法容納委托代理關(guān)系的主體特征和公益目的，行政委托說(shuō)則面臨著行政管理與所有權(quán)行使混同的批評(píng)，而新型委托代理說(shuō)未能提出明確的法理依據(jù)，無(wú)法為委托代理的制度建構(gòu)發(fā)揮指導(dǎo)作用。根據(jù)2022年《試點(diǎn)方案》的規(guī)定，自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)的代理人僅限省級(jí)政府和市地級(jí)政府，企事業(yè)單位并不具備代理資格，其只能經(jīng)特許方式取得使用國(guó)有自然資源的權(quán)利。國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)、國(guó)有墾區(qū)等特殊主體如何處置，還有待進(jìn)一步研究，本文暫僅討論政府間協(xié)議�；�于委托代理關(guān)系的主體身份特征與協(xié)商共治的契約內(nèi)核，本文提出將政府間行政協(xié)議作為委托代理制度的法理依歸，從而調(diào)和自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理關(guān)系與現(xiàn)有法律制度之間的顯著差異，同時(shí)回應(yīng)改革的現(xiàn)實(shí)需求。

政府間行政協(xié)議是一個(gè)新行政法學(xué)概念，也是實(shí)現(xiàn)政府間協(xié)商合作的法制創(chuàng)新。在內(nèi)涵上，政府間行政協(xié)議是對(duì)傳統(tǒng)行政法中行政協(xié)議定義的延展；在運(yùn)用中，政府間行政協(xié)議是以契約的方式明確政府之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。盡管現(xiàn)行《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》規(guī)定，行政協(xié)議應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)與公民、法人或者其他組織訂立。但在學(xué)理上，現(xiàn)代行政法學(xué)者提出了廣義的行政協(xié)議概念，將政府間行政協(xié)議納入。如葉必豐認(rèn)為，行政協(xié)議不僅包括政府機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間簽訂的協(xié)議，也包括行政機(jī)關(guān)之間形成的協(xié)議。章劍生主張，行政機(jī)關(guān)之間為實(shí)現(xiàn)行政目的而達(dá)成的合意，都可視為是廣義層面的行政協(xié)議。政府間行政協(xié)議根據(jù)協(xié)議締結(jié)主體關(guān)系不同，可以分為橫向型與縱向型兩種類(lèi)別，自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理協(xié)議可以被歸屬于縱向政府間行政協(xié)議。

3.1.1 政府間行政協(xié)議的功能優(yōu)勢(shì)

相較于傳統(tǒng)規(guī)制手段，政府間行政協(xié)議更加貼近自然資源資產(chǎn)改革實(shí)踐。立法形式的時(shí)間跨度長(zhǎng)，具有滯后性和穩(wěn)定性，通常是對(duì)改革成功經(jīng)驗(yàn)的凝結(jié)，無(wú)法在改革初期給予地方政府明確指引。相較于單項(xiàng)行政命令或指導(dǎo)性通知，政府間行政協(xié)議具有內(nèi)容的明確性和綜合性?xún)?yōu)勢(shì)，既能促進(jìn)理論與實(shí)踐的共容，又能實(shí)現(xiàn)委托代理制度與自然資源資產(chǎn)監(jiān)督保障機(jī)制的有機(jī)結(jié)合。2022年《試點(diǎn)方案》提出“以自然資源清單為依據(jù)”推進(jìn)試點(diǎn)工作，學(xué)術(shù)界也開(kāi)始探討資源清單的編制。但本文認(rèn)為資源清單具有靜態(tài)性和基礎(chǔ)性，無(wú)法滿(mǎn)足委托代理關(guān)系動(dòng)態(tài)過(guò)程中的綜合需求，可以將資源清單作為委托代理制度的輔助性工具，與政府間行政協(xié)議共同發(fā)揮規(guī)制作用。自然資源資產(chǎn)種類(lèi)繁多，不同性質(zhì)的自然資源資產(chǎn)其所有權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)方式也有所不同。如國(guó)家公園、濕地資源資產(chǎn)等公益屬性的自然資源資產(chǎn)在委托代理的過(guò)程中，往往要求代理人承擔(dān)更多的保護(hù)義務(wù)，而非享有更廣泛的經(jīng)營(yíng)性權(quán)利。資源清單可以明確各級(jí)主體及其行使權(quán)利義務(wù)的資源類(lèi)型與邊界，但無(wú)法涵蓋委托人與代理人之間的動(dòng)態(tài)協(xié)商與糾紛解決。資源清單應(yīng)當(dāng)作為明確資源管轄的依據(jù)，在此基礎(chǔ)上以政府間行政協(xié)議的方式規(guī)范委托人與代理人之間的法律關(guān)系。

為了實(shí)現(xiàn)行政目的，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)不同的規(guī)制需要選擇一種或多種適合的規(guī)制形式。政府間行政協(xié)議的包容性和靈活性使其能夠普遍適用于各級(jí)政府之間形成的委托代理關(guān)系，解決自然資源資產(chǎn)調(diào)整關(guān)系的復(fù)雜性與規(guī)范要求的統(tǒng)一性之間的矛盾。與此同時(shí)，政府間行政協(xié)議的高效性和靈活性，使其能夠彌補(bǔ)現(xiàn)行法的不足，發(fā)揮契約軟法的調(diào)衡作用。

3.1.2 政府間行政協(xié)議的實(shí)踐基礎(chǔ)

政府間行政協(xié)議作為一種革新性治理工具在我國(guó)的運(yùn)用日益廣泛。2001年《上海市江西省加強(qiáng)全面合作協(xié)議》簽訂，我國(guó)政府間行政協(xié)議開(kāi)始在行政實(shí)踐中得到運(yùn)用。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，長(zhǎng)三角區(qū)域政府越來(lái)越多地采用訂立政府間協(xié)議的方式聯(lián)合治理公共事務(wù)，僅2016—2019年就簽訂了政府間行政協(xié)議51份。伴隨著近年來(lái)區(qū)域跨域環(huán)境污染問(wèn)題頻發(fā)，行政協(xié)議開(kāi)始作為省際環(huán)境污染合作治理工具在長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀區(qū)域得到廣泛運(yùn)用。2017年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)與粵港澳三地政府簽訂《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》，搭建起以行政協(xié)議為頂層設(shè)計(jì)，以合作聯(lián)席會(huì)議、專(zhuān)責(zé)小組為基礎(chǔ)的協(xié)作治理機(jī)制。2021年《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》施行，為落實(shí)長(zhǎng)江大保護(hù)戰(zhàn)略，滬蘇浙皖司法廳（局）簽署了《關(guān)于建立長(zhǎng)三角區(qū)域長(zhǎng)江大保護(hù)司法行政協(xié)作方案》。政府間行政協(xié)議在行政實(shí)踐中的廣泛運(yùn)用，為自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理協(xié)議這一制度實(shí)現(xiàn)形式提供了現(xiàn)實(shí)依托。

3.2 自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理協(xié)議

“契約是當(dāng)事人之間的法律。”自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理協(xié)議是委托代理制度契約化構(gòu)想的具體表現(xiàn)形式。全民利益目標(biāo)限制委托代理契約化必須采取成文形式，委托代理協(xié)議使得政府間的合意得以落于紙面，在實(shí)現(xiàn)靈活高效的同時(shí)兼顧規(guī)范性和安全性需求。委托代理協(xié)議旨在為不同主體提供統(tǒng)一的政策工具和實(shí)現(xiàn)形式，不同地區(qū)的資源稟賦差異會(huì)導(dǎo)致委托代理協(xié)議的具體條款存在差異。下文僅就委托代理協(xié)議中具有一般性的重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行闡明。

3.2.1 明確協(xié)議簽訂主體、層級(jí)和全民利益目標(biāo)

政策用語(yǔ)“委托省級(jí)和市地級(jí)政府代理行使”在學(xué)理上存在多種解讀方式。其一，中央層面由國(guó)務(wù)院作為委托主體，地方層面由地方人民政府作為受托主體；其二，中央層面由自然資源部作為委托主體，地方自然資源主管部門(mén)作為受托主體代理行使所有權(quán)；其三，中央層面由自然資源部作為委托主體，地方層面由地方人民政府作為受托主體。三種主體設(shè)定都能通過(guò)文義解釋、體系解釋等方法，在現(xiàn)有政策話(huà)語(yǔ)中找到生存空間。我國(guó)當(dāng)前的委托代理改革實(shí)踐采用第三種模式，根據(jù)2022年《試點(diǎn)方案》的相關(guān)規(guī)定，自然資源部直接履行部分職責(zé)，同時(shí)有權(quán)將部分職責(zé)委托省級(jí)、市地級(jí)人民政府代理履行。福建省的試點(diǎn)工作也將省級(jí)人民政府作為轉(zhuǎn)委托人，將設(shè)區(qū)市政府作為受托人，而將自然資源主管部門(mén)視為根據(jù)同級(jí)政府授權(quán)的代表行使權(quán)利人。自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理改革是一項(xiàng)體系化工程，需要多層級(jí)政府和政府內(nèi)部多部門(mén)協(xié)作。與此同時(shí)，為了控制委托代理風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)在制度建構(gòu)中明確縣級(jí)政府原則上不能成為自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理協(xié)議的訂立主體；在協(xié)議的相關(guān)程序規(guī)范尚未成熟時(shí)，對(duì)省級(jí)政府與市地級(jí)政府適用委托代理協(xié)議的情況進(jìn)行限定，確有適用必要的應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院審批或備案。

實(shí)現(xiàn)全民利益是委托代理制度構(gòu)建的終極目標(biāo)，而全民利益的實(shí)現(xiàn)要求生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保障相統(tǒng)一。“綠水青山就是金山銀山”，必須將實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化和生態(tài)環(huán)境保護(hù)共同作為委托代理的兩條任務(wù)主線(xiàn)。其中，生態(tài)保護(hù)是代理人更優(yōu)序列的任務(wù)要求�！吨泄仓醒� 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》指出，良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。隨著富裕程度的提高，人民對(duì)自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)利益的需求逐漸下降，對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的需求不斷提升。這就要求代理人必須以增強(qiáng)人民獲得感為導(dǎo)向，堅(jiān)持在生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)，確保委托代理制度在滿(mǎn)足人民需求、實(shí)現(xiàn)全民利益的軌道上運(yùn)行。此外，還應(yīng)當(dāng)推進(jìn)自然資源資產(chǎn)收益由全民公平分享，人民群眾共享發(fā)展成果、增進(jìn)人民福祉是自然資源資產(chǎn)社會(huì)保障功能的體現(xiàn)，也是“全民所有”的本質(zhì)要求。地方政府在代理行使所有權(quán)的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同資源的特性實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)保值增值目標(biāo)，同時(shí)確保所有權(quán)的行使不偏離保障人民群眾基本生活需求、不偏離保障民生的方向。以礦產(chǎn)資源為例，政府作為所有權(quán)代理人有權(quán)向資源資產(chǎn)的實(shí)際使用者收取費(fèi)用，如資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)等，同時(shí)應(yīng)當(dāng)明確這些稅費(fèi)是代理全民對(duì)資源的使用者征收的耗竭補(bǔ)償，政府應(yīng)當(dāng)以提供公共產(chǎn)品、完善養(yǎng)老社會(huì)保障和基本醫(yī)療保障，以及建立自然資源公共信托基金等方式確保自然資源資產(chǎn)社會(huì)保障功能的實(shí)現(xiàn)。

3.2.2 權(quán)責(zé)利相適應(yīng)與激勵(lì)問(wèn)責(zé)條款設(shè)置

合理厘定委托代理權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是確保自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)妥善行使的關(guān)鍵。自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理的權(quán)利義務(wù)關(guān)系主要是指自然資源資產(chǎn)所有權(quán)權(quán)能的行使與管理義務(wù)的履行。但自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)權(quán)能仍存爭(zhēng)議，主要有以下三種學(xué)說(shuō)觀(guān)點(diǎn)：①民法所有權(quán)權(quán)能說(shuō)，具體包括占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能；②二元所有權(quán)權(quán)能說(shuō)，如將國(guó)有自然資源分為國(guó)有公物和國(guó)有自然私物，分別設(shè)置不同的權(quán)能，其實(shí)質(zhì)是主張兼具民法所有權(quán)權(quán)能與公法管理權(quán)權(quán)能；③公法管理權(quán)權(quán)能說(shuō)，包括資源產(chǎn)權(quán)的設(shè)定、分配和保護(hù)，資源開(kāi)發(fā)利用的標(biāo)準(zhǔn)管制，資源稅費(fèi)的征收，資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用監(jiān)管，生態(tài)修復(fù)與環(huán)境治理等權(quán)能。全民利益目標(biāo)要求限制國(guó)家對(duì)自然資源資產(chǎn)收益的處分權(quán)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)將自然資源資產(chǎn)收益用于創(chuàng)造民生福祉、改善生態(tài)環(huán)境、防范資源枯竭等事項(xiàng)，確保全民所有收益歸全民共享。

自然資源資產(chǎn)管理實(shí)踐不同于學(xué)理，并不對(duì)所有權(quán)的權(quán)能屬性進(jìn)行區(qū)分和厘定，而是通過(guò)劃分不同政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)來(lái)明確其承擔(dān)的職責(zé)。自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理協(xié)議是對(duì)委托人與代理人協(xié)商共識(shí)的確定。以央地關(guān)系為例，中央政府與地方政府應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)對(duì)等為目標(biāo)，合理劃分中央與地方的事權(quán)邊界，并依事權(quán)責(zé)任匹配相應(yīng)的財(cái)政支出。中央作為委托人可以依據(jù)現(xiàn)有的資源清單，確定中央直接行使所有權(quán)的資源資產(chǎn)和委托地方代理行使所有權(quán)的資源資產(chǎn)。中央與地方針對(duì)需要委托代理行使所有權(quán)的資源資產(chǎn)，協(xié)商確定地方享有的所有權(quán)權(quán)能和應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)責(zé)任，并在協(xié)議中予以明確。財(cái)權(quán)的匹配是確保地方政府能夠妥善行使權(quán)利和履行代理義務(wù)的關(guān)鍵。委托代理協(xié)議還應(yīng)注意解決資源地政府事權(quán)責(zé)任過(guò)重、財(cái)權(quán)不足的問(wèn)題。對(duì)于生態(tài)功能重要、自然資源資產(chǎn)承擔(dān)較多事權(quán)責(zé)任與財(cái)政支出的地方，中央應(yīng)對(duì)這類(lèi)地方政府適當(dāng)加大財(cái)政劃撥支持，促進(jìn)代理義務(wù)的履行。此外，自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理可以采取“收支兩條線(xiàn)”模式，增強(qiáng)收益分配的透明度。在初次分配中，合理擬定委托人與代理人的收益分配條款，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)受益”模式。在再分配過(guò)程中注重實(shí)現(xiàn)全民共享，將自然資源資產(chǎn)收益用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和基本公共服務(wù)等公益性支出，并通過(guò)促進(jìn)公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)收益分配的公平原則。

激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)是促進(jìn)代理人努力履職的關(guān)鍵。我國(guó)自然資源資產(chǎn)領(lǐng)域已經(jīng)建立起一系列具有激勵(lì)問(wèn)責(zé)意義的保障機(jī)制，如領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核體系、國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告制度等。委托代理協(xié)議應(yīng)當(dāng)與既有保障機(jī)制緊密聯(lián)系，強(qiáng)化地方政府主體責(zé)任，發(fā)揮制度疊加效應(yīng)，提升執(zhí)行有效性。自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理制度應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況實(shí)行差異化績(jī)效評(píng)價(jià)考核，形成綠色發(fā)展、職責(zé)清晰、內(nèi)容規(guī)范、獎(jiǎng)懲合理的全民所有自然資源資產(chǎn)績(jī)效考核機(jī)制。即在委托代理協(xié)議中以條款形式明確考核的標(biāo)準(zhǔn)、形式，并設(shè)置相應(yīng)的懲戒措施和獎(jiǎng)勵(lì)條款。還可以將聲譽(yù)激勵(lì)方式與績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制相結(jié)合設(shè)置激勵(lì)條款，對(duì)績(jī)效考核優(yōu)秀的代理人進(jìn)行評(píng)優(yōu)、表彰、增加控制性指標(biāo)配置等，對(duì)績(jī)效考核不佳的代理人采取約談、通報(bào)、不予評(píng)優(yōu)評(píng)先、區(qū)域限批等措施，促使代理人努力工作避免被納入負(fù)面評(píng)價(jià)，并使其能從委托人的正面評(píng)價(jià)中獲得成就感，提高工作積極性。與此同時(shí)，在協(xié)議中設(shè)置轉(zhuǎn)致條款銜接自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系。此外，自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理協(xié)議的履行涉及全民利益，在完善內(nèi)部激勵(lì)問(wèn)責(zé)機(jī)制的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)將司法設(shè)置為最后一道保護(hù)防線(xiàn)。允許委托機(jī)關(guān)與代理機(jī)關(guān)在窮盡如磋商機(jī)制、裁決機(jī)制等手段后可以訴諸司法解決爭(zhēng)端，是保障委托代理協(xié)議執(zhí)行的終局措施。

3.2.3 明確委托代理協(xié)議的外部效力

自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理協(xié)議的外部效力集中體現(xiàn)為代理行為的名義和行為責(zé)任歸屬問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定②，委托代理關(guān)系具有兩條核心規(guī)則：其一，代理人在權(quán)限范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)以委托人名義行事；其二，委托人應(yīng)當(dāng)對(duì)代理人實(shí)施的權(quán)限內(nèi)的代理行為承擔(dān)法律責(zé)任。自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理的特殊性在于，應(yīng)當(dāng)肯定代理機(jī)關(guān)能夠以自身名義行使所有權(quán)，并在代理不當(dāng)所導(dǎo)致的糾紛中承擔(dān)第三人的外部追訴和委托機(jī)關(guān)的內(nèi)部問(wèn)責(zé)。自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理本質(zhì)是對(duì)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)分級(jí)行使的制度安排，僵化地要求代理機(jī)關(guān)不得以自身名義行使所有權(quán)不符合我國(guó)行政實(shí)踐現(xiàn)狀，也限制了地方的能動(dòng)性。以長(zhǎng)春泰恒房屋開(kāi)發(fā)有限公司與長(zhǎng)春市規(guī)劃和自然資源局國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同糾紛案為例，使用權(quán)出讓人與一審被告均為長(zhǎng)春市規(guī)劃和自然資源局，而非其上級(jí)委托機(jī)關(guān)。委托機(jī)關(guān)對(duì)代理行為負(fù)責(zé)，是通過(guò)行使對(duì)代理機(jī)關(guān)的監(jiān)督和控制權(quán)能來(lái)實(shí)現(xiàn)的。一律將委托機(jī)關(guān)作為訴訟主體只會(huì)導(dǎo)致數(shù)量較少的委托機(jī)關(guān)陷入大量訴訟的困境，最終違背委托代理提高行政效率的預(yù)設(shè)目的。事實(shí)上，中央政府作為一級(jí)委托人，與多個(gè)省份建立委托代理關(guān)系，若要求由其作為省級(jí)政府代理行為的訴訟被告，會(huì)極大削弱中央政府的權(quán)威性。并且委托機(jī)關(guān)由于距離代理事務(wù)較遠(yuǎn)，不能獲知事件的完全信息，將其作為責(zé)任主體，并無(wú)益于糾紛的解決和對(duì)第三方利益的維護(hù)。簡(jiǎn)言之，自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理協(xié)議的內(nèi)部約定不僅對(duì)委托人與代理人具有約束力，同時(shí)能夠?qū)Φ谌�方產(chǎn)生外部效力。

3.2.4 完善委托代理協(xié)議制定程序

通過(guò)規(guī)范委托代理協(xié)議的配套程序，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)復(fù)雜的自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理關(guān)系的規(guī)制，不失為一種“四兩撥千斤”的選擇。我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了一系列政府合同規(guī)章，如《廣州市合同管理規(guī)定》《蘭州市政府合同管理規(guī)定》《廣安市人民政府訂立政府合同程序規(guī)定》等，政府機(jī)關(guān)之間訂立協(xié)議的程序規(guī)范已具雛形。委托代理契約化在參考既有規(guī)范的基礎(chǔ)上，還需明確協(xié)議締結(jié)、履行和爭(zhēng)議解決等程序規(guī)范。締約階段，應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范的磋商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行使目標(biāo)和行使方式的溝通互信。協(xié)議履行階段，應(yīng)當(dāng)建立定期報(bào)告機(jī)制，地方政府作為代理人定期向中央政府和地方人大報(bào)告自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行使情況，接受委托人和所有人的意見(jiàn)和建議。此外，建立政府間替代性糾紛解決機(jī)制，探索不損害政府間信任合作基礎(chǔ)的爭(zhēng)議解決方式，并進(jìn)一步處理好政府內(nèi)部糾紛解決與司法救濟(jì)之間的關(guān)系，是委托代理協(xié)議推廣適用的重要條件[39]。

3.3 小結(jié)

契約本身并不新鮮，但新穎之處在于以一定的技術(shù)將它們作為必要的政策工具，以進(jìn)行政府機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)系的重建。契約是自愿施加的鎖鏈，契約的公法運(yùn)用體現(xiàn)了行政權(quán)運(yùn)行方式對(duì)不斷變化的社會(huì)需求的回應(yīng)。契約化能夠賦予委托代理關(guān)系以合意性理論內(nèi)核，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)分級(jí)行使，從行政命令式的官僚管理向協(xié)商式的契約構(gòu)架轉(zhuǎn)移。盡管這種合意性受到全民利益目標(biāo)的限制，但承認(rèn)地方政府享有表達(dá)意愿和參與決策的權(quán)利，對(duì)于構(gòu)建協(xié)商合作的所有權(quán)行使模式至關(guān)重要。當(dāng)?shù)燃?jí)體制無(wú)法實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，其自身反而會(huì)成為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的阻礙，發(fā)生“組織失靈”現(xiàn)象。中央政府應(yīng)當(dāng)在符合全民利益實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)限度內(nèi)，接受地方政府在決策執(zhí)行中所代表的地方利益，避免因忽視地方利益而導(dǎo)致地方政府消極履行契約義務(wù)，從而推動(dòng)中央政府與地方政府由傳統(tǒng)的“利益博弈關(guān)系”轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s機(jī)制下的“協(xié)商合作關(guān)系”。

當(dāng)然，契約化構(gòu)想的真正落實(shí)還需要其他條件的完備。首先，委托代理協(xié)議涉及全民利益，應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)。必須在法律層面明確政府間簽訂委托代理協(xié)議的合法性，并出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的程序規(guī)定予以規(guī)范。其次，盡管政府間行政協(xié)議在行政實(shí)踐中的運(yùn)用越來(lái)越廣泛，但政府間行政協(xié)議作為一種學(xué)理概念和實(shí)踐現(xiàn)象缺少現(xiàn)行法依據(jù)，存在規(guī)范力度不足等問(wèn)題。伴隨著法治的不斷完善，立法對(duì)實(shí)踐的回應(yīng)會(huì)更加完備，屆時(shí)也能為委托代理協(xié)議的規(guī)范化提供法律支撐。此外，委托代理協(xié)議必須匹配完備的監(jiān)督機(jī)制，才能確保其在適用過(guò)程中不偏離全民利益目標(biāo)。此處僅將委托代理協(xié)議作為制度實(shí)現(xiàn)的一種可能性路徑提出，主要目的在于為委托代理制度構(gòu)建豐富決策選項(xiàng)，其能否適配當(dāng)前和日后的管理實(shí)踐還需要繼續(xù)深入研究。

4

結(jié)語(yǔ)

全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的行使必須以實(shí)現(xiàn)全民利益為宗旨。基于此，本文首先分析了現(xiàn)行法對(duì)全民主體地位的消解和全民所有價(jià)值的政策回歸，指出應(yīng)當(dāng)在委托代理制度中區(qū)分全民、國(guó)家、政府等不同的利益主體，明確全民是自然資源資產(chǎn)的真正所有者。委托人與代理人之間的利益博弈會(huì)影響所有權(quán)行使效果，建立良好的委托代理關(guān)系，并匹配適當(dāng)?shù)膶?shí)現(xiàn)形式是委托代理制度落實(shí)全民利益的基本邏輯。全民利益目標(biāo)的設(shè)立能從根本上擺脫委托人與代理人目標(biāo)利益不一致的困境，進(jìn)一步為命令-服從型等級(jí)關(guān)系向協(xié)商共治的委托代理關(guān)系轉(zhuǎn)化指明方向。協(xié)商共治理念不僅為委托代理關(guān)系引入了靈活的權(quán)利義務(wù)分配機(jī)制，也為委托代理糾紛提供了替代性解決方案。委托代理關(guān)系本質(zhì)上是一種契約關(guān)系，契約形式的包容性特點(diǎn)使其能夠滿(mǎn)足自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理關(guān)系的復(fù)雜需求，委托代理協(xié)議是最契合協(xié)商性委托代理關(guān)系的實(shí)現(xiàn)形式。通過(guò)對(duì)契約程序和協(xié)議內(nèi)容的規(guī)范，實(shí)現(xiàn)對(duì)委托代理關(guān)系的調(diào)整，能夠降低行政成本、提高委托代理的效能，最終保障全民利益的實(shí)現(xiàn)。本文基于全民利益視角，聚焦于委托代理的制度建構(gòu)，主要目的在于闡明中央政府和地方政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一種怎樣的委托代理關(guān)系，并進(jìn)一步提出具有可行性的實(shí)現(xiàn)方式。但自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理還涉及其他諸多方面的法律問(wèn)題，如學(xué)理上探討比較多的自然資源資產(chǎn)國(guó)家管理權(quán)與所有權(quán)之間的關(guān)系等，仍有待繼續(xù)深入研究和剖析。

作者信息

張一帆（1995—），女，湖北省英山縣人，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院法律（法學(xué)）碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)、自然資源法學(xué)。

通訊作者：

宦吉娥（1980—），女，湖北省�？悼h人，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院副教授，法學(xué)博士，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)、自然資源法學(xué)

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