中國國土資源經(jīng)濟：芻議自然災害防治與自然資源管理

2020-06-22 13:36:23
來源：中國國土資源經(jīng)濟
作者：顧龍友
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導讀

文章從五個方面建議各級自然資源部門要把防治自然災害放到更加重要而突出的位置上。即：(1)把習近平生態(tài)文明思想貫徹落實到自然災害防治工作全領域、全過程；(2)進一步發(fā)揮行政管理優(yōu)勢，扎扎實實做好自然災害防治工作；(3)進一步發(fā)揮專業(yè)技術優(yōu)勢，為地方防治自然災害提供更可靠、更有效的專業(yè)服務和技術支撐；(4)總結經(jīng)驗，吸取教訓，既提前謀劃好自然災害防治應急預警，又周密部署好自然災害應急處置；(5)創(chuàng)新完善自然災害防治工作法制、體制和機制。各級自然資源部門在自然資源管理工作中，要根據(jù)形勢發(fā)展和機構改革的需要，把防治自然災害從防治地質災害這個“點”拓展到防治相應的自然災害這個“面”，從而為我國防災減災事業(yè)作出新的更大貢獻。

本文引用信息

顧龍友.芻議自然災害防治與自然資源管理[J].中國國土資源經(jīng)濟,2020,33（5）:04-09.

在我國這輪政府機構改革中，以自然資源、國土空間“兩統(tǒng)一”管理為主要職責的自然資源部應運而生。有文字記載的歷史以來，我國每年都會發(fā)生一些自然災害，大至地震，小至滑坡。自然資源與自然災害均是自然界的客觀存在。最近，筆者就自然災害與自然資源的相關問題作了深入研究。研究結果表明，各級自然資源部門在管理工作中，應當把自然災害防治工作放到更加突出而重要的位置上，在服從并服務于“五位一體”總體布局中，努力為我國防災減災事業(yè)作出新的更大貢獻。

1 自然環(huán)境與自然災害

蕓蕓眾生所依存的地球，從上到下有大氣圈、生物圈、水圈、地殼、地幔和地核。其表面，有崇山峻嶺，有江河湖海，有荒漠沙丘，有良田沃土，這些無一不是自然環(huán)境。自然環(huán)境是人類之外的自然界，包括各種自然要素和自然資源，是人類生存和發(fā)展的必要條件和物質基礎。數(shù)十億年來，滄海變桑田，陸地成水域，自然界發(fā)展變化，從未止歇。倘若與人類無關的話，自然界所發(fā)生的任何變化，既無所謂好，也無所謂不好，如在杳無人煙之處發(fā)生的山崩地裂，通常只被稱之為自然現(xiàn)象，它是自然環(huán)境在自然規(guī)律作用下產(chǎn)生的后果。自然環(huán)境發(fā)生異樣變化，惟有給人類帶來生命財產(chǎn)損失、影響人類經(jīng)濟社會活動時，方被稱為自然災害。

自然環(huán)境是個立體性的概念。自然環(huán)境發(fā)生異樣變化，有其一定的邊界、閾值，在邊界、閾值之內(nèi)的，一般不構成災害；只有突破邊界、閾值的，才構成災害。如：地球上每年要發(fā)生成千上萬次大大小小的地震，倘若不在人類活動之內(nèi)或人類活動已經(jīng)避免了影響的，那就不是災害；反之亦然。又如：野生動物時時處處都在傳播病毒（據(jù)悉自然界里有1000多種病毒等病原體在威脅著人類生命），這些病毒生生滅滅都不是疫情，惟有突破了邊界、閾值，方使人類遭受災禍。而災害閾值完全取決于人類承受自然環(huán)境變化的能力。

從自然環(huán)境到自然災害，主要原因是自然因素變異和人為因素作祟。換言之，自然因素和人為因素是自然災害的致災因子。世界上發(fā)生的所有自然災害，究其原因，有的純粹為自然因素所致；有的以自然因素為主、人為因素為輔所致；有的以人為因素為主、自然因素為輔所致；有的純粹為人為因素，而表現(xiàn)最多的是自然因素和人為因素共同作用所致。如：泥石流之所以發(fā)生，其一般地形為山高溝深，氣候為多暴雨，地表為石塊、泥沙和松軟土壤，植被為林草覆蓋差，人為因素為破壞植被、開挖坡腳等。有例為證：2010年8月7日晚，甘肅省舟曲縣發(fā)生特大泥石流災害，不僅沖毀了大批房屋，而且造成1557人遇難、284人失蹤（截至2010年9月7日）。其主要原因，是當?shù)貧Я珠_荒，破壞生態(tài)環(huán)境，加之又遭受突如其來的強暴雨。我國長江、黃河三角洲地區(qū)總體上屬于海岸帶平原，大多伴隨著江口、河口三角洲的進積而形成，其基底通常表現(xiàn)為繼承性的緩慢下沉，加之這些地區(qū)長期以來過量開采地下水，故而出現(xiàn)地面沉降問題。據(jù)《全國地面沉降防治規(guī)劃（2011—2020年）》的數(shù)據(jù)，上海、蘇州、無錫、常州、嘉興、湖州等長江三角洲地面沉降區(qū)累計沉降量超過200毫米的面積近10000平方千米。對自然災害的分類，國際上不盡統(tǒng)一。有的按災害成因分類：由大氣圈變異活動引起的氣象災害和洪水；由水圈變異活動引起的海洋災害和海岸帶災害；由巖石圈活動引起的地質災害與地震；由生物圈變異活動引起的農(nóng)、林、生物災害；由人類不正當活動誘發(fā)自然災害。筆者認為，從有利于自然資源部門加強自然災害管理來分類，與自然資源直接、間接的自然災害大致可分為如下8種：地質災害、海洋災害、水源災害、森林災害、草原災害、土地災害、礦山災害、生物災害。其中，地質災害又分為火山、地震、崩塌、滑坡、泥石流、地面沉降、地面塌陷、危巖落石、地裂縫等。水源災害則包括旱災、洪災、澇災等。至于土地沙漠化、土地鹽漬化、土地沼澤化、土地石漠化等，既屬于地質災害，又屬于土地災害。礦山災害則包括山體開裂、采空區(qū)塌陷、破壞地貌景觀、坑道突水、瓦斯爆炸、尾礦庫潰壩、廢水污染等。有時候，一次特大自然災害發(fā)生后還會形成一條災害鏈，如堰塞湖等，即為次生地質災害。

自然環(huán)境與自然災害之間，社會因素不可小覷。同樣烈度的地震，在人口稠密的城市與人煙稀少的鄉(xiāng)村，其造成的人類生命財產(chǎn)損失大不一樣；同樣烈度的地震，在規(guī)劃理念和建筑質量不同的城市，其造成的人類生命財產(chǎn)損失大有區(qū)別；同樣烈度的地震，發(fā)生的時段和救災的力度不一樣，其造成的人類生命財產(chǎn)損失大不相同。這些都是社會因素在起作用。在一定的條件下，社會因素還會放大自然災害。如：1985年9月發(fā)生的墨西哥地震。當時，墨西哥城距離震中約400千米，卻遭到了毀滅性的打擊。何故？墨西哥城原本坐落于一個厚達幾百米的古湖盆松軟土層上，由于大量汲取地下水，使得城市地基更趨不穩(wěn)，這在平時并不覺得突出可怕，然而在地震來臨時，其造成的損失便被放大了若干倍。

2 自然災害與自然資源

我國是世界上自然災害損失較大的國家之一，自然災害種類多樣、分布廣泛、發(fā)生頻繁。自然災害已成為影響我國政治穩(wěn)定、經(jīng)濟穩(wěn)定和社會穩(wěn)定的重要因素。在現(xiàn)實中，自然災害與自然資源關系密切。通常，自然資源的多樣性、復雜性決定了自然災害的多樣性、復雜性；自然災害的潛在性、階段性決定了自然資源利用的階段性。自然災害與自然資源幾乎是如影隨形，以安徽省皖北6市為例：長期以來，皖北6市開采煤炭資源產(chǎn)生了大量的采煤塌陷區(qū)，預計到2020年底，采煤塌陷區(qū)總面積為10.1208萬公頃，其中深度小于1.5米的采煤塌陷區(qū)面積為4.9833萬公頃，深度在1.5米～3.0米的采煤塌陷區(qū)面積為1.7446萬公頃，深度大于3.0米的采煤塌陷區(qū)面積為1.8571萬公頃。古今中外，為了礦業(yè)生產(chǎn)，也為了礦區(qū)人民的安全，只要開采礦產(chǎn)資源（作為一種自然資源），就必須防治礦山災害（作為一種自然災害）。換句話說，防治自然災害是利用自然資源必須承受的經(jīng)濟社會成本，否則就不能去利用自然資源，倘若勉為其難甚或竭澤而漁，那帶來負面的經(jīng)濟社會影響將是得不償失甚至是災難性的。類似這樣的教訓，無論在國內(nèi)還是在國外，不勝枚舉。

早在原地質礦產(chǎn)部期間，地質災害（作為一種自然災害）防治就被列為重要的部門職能。當時的地質礦產(chǎn)部著力轉變政府職能，在加強水文地質、工程地質、環(huán)境地質工作的同時，拓展開展地質災害防治工作，減少了地質災害發(fā)生，減輕了地質災害危害。原國土資源部成立后，中央賦予其“承擔地質災害預防和治理”的責任。此期間，有兩件大事促使“地質災害”這個名詞在全國家喻戶曉：一件是2003年11月國務院常務會議審議通過了《地質災害防治條例》，標志著我國地質災害防治工作走上了法制化、規(guī)范化的軌道。另一件是自2003年4月起，原國土資源部與中國氣象局聯(lián)合開展地質災害氣象預警預報工作。從此，我國各級原國土資源部門與各級氣象部門建立了良好的合作關系。新組建的自然資源部延續(xù)了原國土資源部的地質災害防治職能，中央明確由其“負責地質災害預防和治理，監(jiān)督管理地下水過量開采及引發(fā)的地面沉降等問題”。正因為此，自然資源部每年都要部署開展地質災害防治工作，近期自然資源部又部署召開了2020年全國汛期地質災害防治視頻會議。從上可見，地質災害防治工作對地質礦產(chǎn)部、國土資源部、自然資源部來說，都是一項重要職能。

防治自然災害既是政治性、經(jīng)濟性、社會性工作，又是專業(yè)性、技術性、事務性工作。各級自然資源部門在防治自然災害方面已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗，特別在防治地質災害方面，已有許許多多成功的實踐。其既有5年規(guī)劃，又有年度計劃，如2020年是《全國地質災害防治“十三五”規(guī)劃》實施的最后一年。我國每年都要投入巨額資金開展地質災害防治工作。據(jù)統(tǒng)計，過去幾年，中央和地方財政累計投入地質災害防治資金近千億元，共有27個�。▍^(qū)、市）設立了省級地質災害防治專項資金。我國已研制開發(fā)出了一批新型、先進、實用的地質災害防治設備和儀器，還專門成立了國家級的地質災害防治工程行業(yè)協(xié)會。地質災害防治的基礎性工作也在不斷夯實。如：歷時7年編制完成了《中國地質環(huán)境圖系》，其中有《中國崩塌、滑坡、泥石流分布圖》《中國地面沉降圖》《中國礦山地質環(huán)境問題圖》等，系統(tǒng)總結了多種自然災害的分布規(guī)律和危害程度，從而為各級自然資源部門加強自然災害防治提供了技術支撐和科學依據(jù)。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快，各地越來越重視城市地質災害防治工作。常見的城市地質災害類型有地面沉降、地面塌陷、山體滑坡、水土污染、基坑坍塌等。各地在城市發(fā)展的規(guī)劃、建設、運行3個階段，都積極探索防治城市地質災害的路徑、技術、方法和手段，且收效顯著。

我國自然災害防治的現(xiàn)實，需要各級自然資源管理部門有所作為。一方面各級自然資源部門按照中央要求，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責。其管理包括對自然資源的調(diào)查、規(guī)劃、審批、供應、利用、保護、修復、登記、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，而這些環(huán)節(jié)都能或多或少、或強或弱地防止自然災害發(fā)生，尤其在是否允許開發(fā)上，可有力而有效地防范自然災害風險。另一方面，各級自然資源部門在防治自然災害上擁有得天獨厚的專業(yè)技術和專業(yè)人才優(yōu)勢。僅就崩塌、滑坡、泥石流災害來說，自然資源部門就擁有來自全國2020個縣（市、區(qū)）的詳細調(diào)查數(shù)據(jù)和最近15年的全國地質災害災情數(shù)據(jù)。各地每有地質災害發(fā)生，自然資源部門均在在第一時間火速派出強有力的專家組前往勘察災情、指導救災，災后重建也總有自然資源管理干部和技術人員忙碌的身影�？梢哉f，在我國抗災救災隊伍里，自然資源部門和其他應急搶險部門一樣，是一支不可或缺的重要力量。

3 自然災害防治與自然資源管理

我國在這輪政府機構改革中新組建了應急管理部。毫無疑問，地質災害屬于應急管理的重要對象。但并不影響地質災害防治工作作為自然資源部的重要職責，這在中央印發(fā)的自然資源部“三定”方案中已作了明確。不僅如此，自然資源部在我國防災減災中的責任比以往更加繁重。主要因為自然資源部管理的自然資源從法理上已增至土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等7種，而這7種自然資源均涉及相應的自然災害，在管理這些自然資源的同時，必須在防治相應的自然災害上有所作為。故而，在自然資源部“三定”方案中，幾乎每個業(yè)務司局的職能均涉及相應的自然災害，如明確海洋預警監(jiān)測司“參與重大海洋災害應急處置”；明確國土空間生態(tài)修復司“承擔國土空間綜合整治、土地整理復墾、礦山地質環(huán)境恢復治理、海洋生態(tài)、海域海岸帶和海島修復等工作”。因此，自然資源部在自然災害防治上的職能，不能習慣性地認為僅有地質災害防治，而是已擴大到了相應的自然災害防治。作為新組建的部門，自然資源部在防治自然災害上，應該從原有的地質災害防治這個“點”拓展到相應的自然災害防治這個“面”。對自然資源部來說，需要系統(tǒng)性、整裝性地謀劃和實施相應的自然災害防治工作。對此，筆者有如下思考與建議：

(1)把習近平生態(tài)文明思想貫徹落實到自然災害防治工作全領域、全過程。“敬畏自然、尊重自然、順應自然、保護自然”“山水林田湖草是生命共同體”，這是習近平生態(tài)文明思想的核心內(nèi)容。其具體貫徹落實到自然災害防治工作中，就是要正確處理人與自然的關系，就是要堅持整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理自然環(huán)境。恩格斯曾經(jīng)指出：“我們不要過分陶醉于我們對自然的勝利。對于這樣每一次勝利，自然界都報復了我們。”這是恩格斯對人與自然關系的重要警示。地球上的自然資源，只要人類需要，且條件允許，總是要被開發(fā)利用的。問題是，人類在開發(fā)利用自然資源時，一定要有底線思維，即在開發(fā)利用自然資源時，盡最大可能避免發(fā)生自然災害，或能夠把難以避免的自然災害損失降低到最小程度，或有能力把損傷的自然環(huán)境修復好。原美國國家科學院院長普雷斯曾經(jīng)說過，一個政府有三大職能：一是免遭外國侵略；二是提高人民生活水平；三是盡量避免災害。對中國政府來說，更應該開創(chuàng)性、高質量地實現(xiàn)上述目標。作為政府組成部門的各級自然資源部門，應當把自然災害防治列為就是義不容辭的職責，不僅如此，還要把自然災害防治納入自然資源治理體系，并加快推進自然資源治理能力現(xiàn)代化。各地防治自然災害的能力和水平，可以作為檢驗其自然資源治理體系是否完善、自然資源治理能力是否提升的重要標志。各級自然資源部門在自然災害防治工作中，通過卓有成效地貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，為保障我國地質安全、海洋安全、水源安全、森林安全、草原安全、礦山安全、土地安全、生物安全貢獻本部門的智慧和力量。

(2)進一步發(fā)揮自然資源集中統(tǒng)一管理體制優(yōu)勢，扎扎實實做好自然災害防治工作。中央賦予自然資源部自然資源“兩統(tǒng)一”管理職責，即統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，為更大力度地開展自然災害防治工作提供了不可多得的有利條件。為此建議：其一，把預防自然災害作為必不可少的要素，納入自然資源利用和保護各項規(guī)劃之中。各地在編制和實施國土空間規(guī)劃時，要充分考量其資源環(huán)境承載力和空間開發(fā)適宜性等，從規(guī)劃源頭來預防自然災害。在編制和實施城鄉(xiāng)建設詳細規(guī)劃時，要把預防自然災害作為“百年大計”，從長計議、合理安排各類建設用地，在規(guī)劃城鄉(xiāng)公共設施時要求具備一定的避災消災功能，力求做到“常非結合”，以增強城鄉(xiāng)空間抗御自然災害的“免疫力”。對已經(jīng)發(fā)生自然災害的地方，要從規(guī)劃上抓緊補齊地質安全、土地安全等方面的短板。其二，從自然資源開發(fā)利用的事前（審批前）、事中（審批中）、事后（審批后）嚴格把關，預防自然災害發(fā)生。無數(shù)事實告訴我們，科學合理開發(fā)利用自然資源是預防、控制自然災害發(fā)生最直接、最見效的辦法。凡有自然災害隱患的地方，在沒有根除或做好防治措施之前，絕不能開發(fā)利用自然資源。其三，組織指導各地積極開展自然災害治理工作，特別要重點治理跨區(qū)域的、治理難的、影響面大的自然災害，可結合耕地保護、礦產(chǎn)開采、濕地養(yǎng)護、海島修復、國土整治、造林綠化等實施自然災害治理工程。其四，加強自然災害危機管理。根據(jù)危機管理理論，自然災害危機管理分為減緩（Mitigation）、準備（Preparedness）、響應（Response）、恢復（Recovery）4個階段，每個階段都有不同的內(nèi)容。各級自然資源部門在自然災害應急管理中，要特別注重做好自然災害預警預報工作。

(3)進一步發(fā)揮專業(yè)技術優(yōu)勢，為地方防治自然災害提供更可靠、更有效的專業(yè)服務和技術支撐。其一，要全面、深入地開展各種自然災害隱患調(diào)查評價工作。通過對陸地與海洋、地上與地下自然資源（包括地表基質層、地面覆蓋層、地下資源層等）綜合調(diào)查，進一步摸清各種自然災害隱患“家底”，并在此基礎上細化各種自然災害易發(fā)區(qū)和重點防治區(qū)。倘若這項工作做好了，對自然災害隱患，即可基本實現(xiàn)“透明城市”“透明鄉(xiāng)村”。其二，規(guī)范化、制度化地建立健全各種自然災害監(jiān)測預警體系和網(wǎng)絡，真正做到橫向到邊、縱向到底、縱橫交錯、不留死角。特別要對重點地區(qū)的汛期山體滑坡、地下水超采、采礦塌陷、海水入侵、水庫潰壩、巖溶斷流、野生動物獵殺等加強監(jiān)測預警。其三，緊緊依靠科技進步，不斷提高各種自然災害防治能力和水平。一要充分運用現(xiàn)代最先進的測繪和地理信息技術，大力建設“智慧城市”“智慧鄉(xiāng)村”，向“智慧”要自然災害防治效率和效用；二要從上到下建立健全綜合性、專項性的自然災害信息庫，并堅持及時更新；三要利用地勘、礦業(yè)科技和生產(chǎn)力量，加快研究開發(fā)防治自然災害的新技術、新方法、新設備、新工藝；四要抓緊制訂各種自然災害防治技術規(guī)范；五要加強自然災害基礎理論研究，促進土地學、地質學、礦產(chǎn)學、海洋學、森林學、草原學等與自然災害學、公共管理學等學科在縱向上深入發(fā)展、在橫向上交匯融合；六要充分發(fā)揮自然資源領域里的各種學會、協(xié)會作用，形式多樣地開展“世界地球日”“全國土地日”“世界海洋日”“世界水日”等主題宣傳活動，通過各類科普活動提高全民自然災害防治科學素養(yǎng)。

(4)總結經(jīng)驗，吸取教訓，既提前制定好自然災害防治應急預案，又周密部署好自然災害應急處置。做好自然災害防治工作，既有長遠、宏觀，又有中期、中觀，還有眼下、微觀。事事當前，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在這次我國抗擊新冠肺炎疫情的斗爭中，各級自然資源部門奮勇當先，善作善為，表現(xiàn)出了可貴的擔當精神。如：建“綠色通道”，支持疫情防控建設項目用地；緩繳土地出讓金，支持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)運行；出臺多種舉措，支持礦山企業(yè)復工復產(chǎn)；獎勵新增建設用地指標，支持打贏疫情阻擊戰(zhàn)；做好測繪和地理信息應急保障，支持戰(zhàn)“疫”實時實況在線；調(diào)整政務服務方式，方便單位和個人辦理自然資源產(chǎn)權；加大執(zhí)法巡查力度，強化野生動物疫源疫病防控等。以上這些，各級自然資源部門向黨和人民交出了合格的答卷，受到了普遍好評。防治自然災害是沒有硝煙的戰(zhàn)爭，有戰(zhàn)役，有戰(zhàn)場，需要講究戰(zhàn)略和戰(zhàn)術。而重要的戰(zhàn)略和戰(zhàn)術，一方面不可缺失應急預案，另一方面不可缺失應急處置。應急工作做得如何，將決定災情防控的成效和災害損失的程度。筆者認為，當前，各級自然資源部門在防治自然災害上亟待制定的應急預案很多，還不全面不系統(tǒng)。如今，自然資源部門應對的自然災害已不是“個體”，而是“群體”了。這就需要用統(tǒng)籌學、系統(tǒng)論的原理來謀劃好各種自然災害的應急預案，以更好地防患于未然。

(5)創(chuàng)新完善自然災害防治工作法制、體制和機制。其一，根據(jù)形勢發(fā)展和機構改革的需要，應適時啟動《地質災害防治條例》修改完善工作。條件成熟時，由自然資源部與有關部門一起，向國務院建議出臺“自然災害（預）防、控（制）、治（理）條例”。最終，由全國人大常委會立法來（預）防、控（制）、治（理）自然災害。其二，建議由各級自然資源部門的綜合部門統(tǒng)籌自然災害防治工作，具體職能分別由地質、土地、礦產(chǎn)、海洋、林業(yè)、草原等業(yè)務部門行使。自然災害防治工作須有中長期規(guī)劃和年度計劃，并將其納入各地各級防災減災規(guī)劃和計劃，使之有計劃、有步驟地推進自然災害防治工作。其三，防治自然災害是個復雜的系統(tǒng)工程，涉及自然的致災因子，也涉及人為的致災因子，消除致災因子需要在地方黨委、政府領導下由相關部門來齊抓共管。建議各級自然資源部門要進一步加強與安全、應急、氣象、地震、消防、海警、防疫和發(fā)改、工信、財政、應急等部門協(xié)調(diào)，以形成防治自然災害的強大合力。其四，動員各方面的力量，建立健全自然災害防治風險評估機制、群測群防機制、快速反應機制、協(xié)作聯(lián)動機制、動員疏導機制和受災保險機制、災后重建機制等。建議把我國防治地質災害的經(jīng)驗推廣運用到其他自然災害防治工作中去。其五，借鑒聯(lián)合國開展“國際減輕自然災害10年”活動和實施《國際減少災害戰(zhàn)略》的做法，在我國組織開展類似的行動，尤其需要在全民中大力倡導科學的、先進的自然災害防治文化，進一步增強自然災害防災減災意識。