本文由微信公眾號“中國自然資源報”獨(dú)家編輯。　

隨著地方各級自然資源管理機(jī)構(gòu)的組建和運(yùn)轉(zhuǎn)，如何根據(jù)國家頂層設(shè)計和要求、立足當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和實際，科學(xué)規(guī)劃地方自然資源管理改革框架，創(chuàng)新性地開展自然資源管理，成為地方改革實踐的重大課題。面對當(dāng)前紛繁復(fù)雜的自然資源管理改革任務(wù)，地方的改革實踐如何抓住重點(diǎn)、綱舉目張？中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳日前印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），作為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革綱領(lǐng)性文件，為地方統(tǒng)籌規(guī)劃自然資源管理改革藍(lán)圖和實踐指明了方向。筆者認(rèn)為，統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源產(chǎn)權(quán)改革并加強(qiáng)監(jiān)管和服務(wù)體系建設(shè)是地方自然資源改革實踐的立足點(diǎn)、牛鼻子。

 

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革為什么是“牛鼻子”

 

　　從國家頂層設(shè)計的視角分析，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革是我國自然資源管理改革、生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)和核心。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。而自然資源作為市場經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要資源，要真正使市場發(fā)揮資源配置的決定作用，必須要以科學(xué)的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)。因此，《決定》強(qiáng)調(diào)建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)調(diào)要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制等制度。與之一脈相承，作為生態(tài)文明建設(shè)總藍(lán)圖的《生態(tài)文明建設(shè)總體方案》中八大制度體系的基礎(chǔ)性制度也是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度�！兑庖姟窂�(qiáng)調(diào)指出，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)性制度。總之，從國家頂層設(shè)計來看，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)無疑是地方自然資源改革實踐的首要任務(wù)。

 

　　從地方改革目標(biāo)來分析，緊緊扭住自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革這個“牛鼻子”，是地方保護(hù)生態(tài)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)雙贏的最佳方法。從歷史角度看，長期以來自然資源沒有被賦予“產(chǎn)權(quán)”，國有自然資源所有者缺位、虛位長期存在，大量自然資源被無償使用、低效使用，“公地悲劇”屢見不鮮。從現(xiàn)實角度看，當(dāng)前自然資源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)的任務(wù)非常繁重，地方財政投入壓力日益凸顯。而解決上述矛盾的有效途徑，就是在地方改革中緊緊抓住這個“牛鼻子”，真正貫徹落實“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的精神，通過改革創(chuàng)新真正賦予自然資源以“產(chǎn)權(quán)”，在劃定保護(hù)紅線的前提下發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，讓資源配置到“最合適”的市場主體手中，讓最有能力的市場主體管護(hù)好自然資源，為社會提供更多更優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，最終實現(xiàn)保護(hù)生態(tài)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的雙贏。

 

地方實踐中自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革路徑分析

 

　　各地對自然資源進(jìn)行科學(xué)調(diào)查并進(jìn)行確權(quán)登記，是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)性工作。對此，一方面，要以土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，科學(xué)劃分自然資源類型，可以結(jié)合當(dāng)前正在各地進(jìn)行的三調(diào)工作來推進(jìn)。另一方面，進(jìn)行自然資源確權(quán)登記，做到邊界清晰、權(quán)屬明確。在此過程中，要加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)和平臺建設(shè)，不斷推進(jìn)不動產(chǎn)與自然資源兩個平臺的融合和銜接。

 

　　與此同時，結(jié)合地方實際完善自然資源權(quán)利配置，創(chuàng)新自然資源利用形式。長期以來，我國自然資源開發(fā)利用較為粗放，利用方式單一，權(quán)利配置缺乏創(chuàng)新，部分權(quán)利之間存在交叉，部分權(quán)利還存在“缺位”。地方政府可以結(jié)合區(qū)域自身特點(diǎn)和自然資源稟賦條件開展有益探索，擴(kuò)大自然資源的使用權(quán)能，通過設(shè)立自然資源物權(quán)、債權(quán)（租賃權(quán)）和知識產(chǎn)權(quán)，并創(chuàng)新利用協(xié)議管護(hù)、役權(quán)設(shè)定、特許經(jīng)營、置換、冠名、入股等自然資源利用方式，在保護(hù)的前提下創(chuàng)新性地對自然資源進(jìn)行科學(xué)利用。

 

　　在此基礎(chǔ)上，推動自然資源有序流轉(zhuǎn)與高效利用。一方面，通過制定自然資源流轉(zhuǎn)規(guī)則，提供公平合理的競爭環(huán)境，以發(fā)揮市場在自然資源利用過程中的決定性作用，并對自然資源開發(fā)加強(qiáng)監(jiān)管。自然資源不同于其他財產(chǎn)，地方政府在流轉(zhuǎn)過程中要注意科學(xué)處理開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，對自然資源的潛在使用權(quán)人進(jìn)行嚴(yán)格篩選，對自然資源的利用現(xiàn)狀進(jìn)行定期評估。另一方面，與集體土地存在的問題類似，我國集體所有自然資源同樣存在權(quán)能不全、流轉(zhuǎn)不暢等問題。當(dāng)前，集體土地領(lǐng)域正在探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，這一改革思路也應(yīng)該在集體所有的自然資源利用和流轉(zhuǎn)中去探索，推動和創(chuàng)新集體所有自然資源的科學(xué)高效利用。

 

　　此外，依法調(diào)處自然資源權(quán)屬爭議，建立行之有效的自然資源權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，是推動建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的重要保障。目前有關(guān)自然資源權(quán)屬爭議和權(quán)利救濟(jì)的規(guī)章制度不夠完善，國家和地方均應(yīng)加強(qiáng)針對自然資源權(quán)利救濟(jì)的立法和規(guī)范性文件，規(guī)范爭議調(diào)處規(guī)則，擴(kuò)充專業(yè)人員隊伍，暢通上下級協(xié)調(diào)機(jī)制，及時有效地化解糾紛，保護(hù)自然資源權(quán)利人的合法權(quán)益，避免因救濟(jì)不到位導(dǎo)致的資源破壞和資產(chǎn)流失。

 

在產(chǎn)權(quán)制度改革中地方政府要當(dāng)好服務(wù)者角色

 

　　自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的精髓是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，而與之相對應(yīng)，地方政府也應(yīng)由“管理者”向“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變。

 

　　就服務(wù)而言，地方政府要搭建好自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，提供配套服務(wù)。具體而言，包括自然資源資產(chǎn)評估、流轉(zhuǎn)交易信息查詢、經(jīng)營者信用評級、開發(fā)利用指南等，還需要政府實時出臺有針對性的政策，提供行政指導(dǎo)，幫助經(jīng)營者更好地開發(fā)利用自然資源。

 

　　與此同時，地方政府還要推動自然資源產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)育和發(fā)展，推動更多惠及民生的生態(tài)產(chǎn)品的創(chuàng)造和壯大。隨著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)和自然資源改革的創(chuàng)新發(fā)展，將形成自然資源調(diào)查、確權(quán)登記、監(jiān)測保護(hù)、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押融資、生態(tài)修復(fù)等一條自然資源產(chǎn)業(yè)鏈，市場主體還會根據(jù)社會需求創(chuàng)造大量的生態(tài)產(chǎn)品。對此，政府也要做好相關(guān)服務(wù)，搭建平臺，尋求資源、資產(chǎn)、資本、資訊、資信的有效互動，推動自然資源產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展。

 

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