為加快健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，進一步推動生態(tài)文明建設，中辦、國辦近日印發(fā)《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》。意見不是很長，但把自然資源資產(chǎn)歸誰所有、如何保護、怎樣開發(fā)、誰來監(jiān)管等方面的問題已經(jīng)講得十分明確。特別是“以完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權體系為重點，以落實產(chǎn)權主體為關鍵”的要求，點出了自然資源產(chǎn)權制度改革的要害。

  事實也是，無論是國有資產(chǎn)還是自然資源資產(chǎn)，產(chǎn)權主體都是非常關鍵的方面。如果產(chǎn)權主體都不明確，產(chǎn)權制度改革就很難取得突破性進展。即便勉強為之，也會留下許多風險隱患，甚至會出現(xiàn)侵犯產(chǎn)權主體權利，損害產(chǎn)權所有人利益的行為。如前些年發(fā)生的侵犯私有產(chǎn)權的問題，就在一定程度上影響了民間投資者和民營企業(yè)家的發(fā)展信心與投資熱情。近兩年來，通過甄別，已經(jīng)糾正了一批類似案件，從而讓民間投資者和民營企業(yè)家的信心得到了增強、投資熱情得到了恢復。

  對自然資源來說，同樣需要在產(chǎn)權主體的確認方面有明確的界定，避免產(chǎn)權主體不明確留下的“后遺癥”。意見明確提出，“落實承包土地所有權、承包權、經(jīng)營權‘三權分置’，開展經(jīng)營權入股、抵押。探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”。也就是說，無論是土地還是宅基地，都是“三權分置”，所有權歸國家，承包權和資格權歸農(nóng)民，經(jīng)營權和使用權則可以轉讓、入股、抵押等，從而有效提升土地和宅基地的使用效率，特別是土地的集約使用，能夠為保護18億畝耕地打下堅實基礎，也能為確保糧食安全、蔬菜供應等提供良好的條件。

  而從近年來的實際情況看，通過土地流轉，也確實起到了提高土地集約使用效率、土地產(chǎn)出效率等方面的效果。尤其是農(nóng)民大量進城務工帶來的土地使用和種植效率不高、土地拋荒現(xiàn)象嚴重的問題，得到了比較好的解決。同時，糧食和農(nóng)作物產(chǎn)量也較農(nóng)民分散經(jīng)營、分散種植有了比較大的提高。更為重要的是，通過土地的集約使用和集中種植，農(nóng)村留守人員也有了新的就業(yè)空間，能夠比自己種植多了一份收入。

  對宅基地來說，如何通過確權，通過產(chǎn)權主體的確認，讓農(nóng)村的宅基地“動”起來，能夠帶著“價值”去動，也是非常重要的。如果產(chǎn)權主體確認不了，宅基地也就“動”不了，農(nóng)民就無法在宅基地上獲得更好的收益。恰恰是，宅基地是能夠提高農(nóng)民收入水平非常重要的資產(chǎn)，也是非常重要的渠道。所以，意見對宅基地的產(chǎn)權主體明確提出“三權分置”，自然，為下一步宅基地產(chǎn)權制度改革也打下了非常好的基礎。

  值得注意的是，為了更好地發(fā)揮建設用地的作用，更好地提高建設用地的使用效率，意見對建設用地地上、地表和地下也提出了分別設立使用權，促進空間合理開發(fā)利用的要求。這也意味著，今后，建設用地使用也必須分門別類，設立不同用途，有的還必須統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一使用。特別是地下，要能夠成為地上和地表的有效補充，以減輕地上和地表的各種壓力。也只有這樣，才真正達到土地集約使用的目的。

  不僅如此，意見對其他方面的自然資源，如礦山、海洋、灘涂、地下水等，也都提出了產(chǎn)權主體的要求。

  從總體上講，我國的自然資源資產(chǎn)，由國務院自然資源主管部門統(tǒng)一行使全民所有者職責。在此基礎上，探索建立委托省級和市(地)級政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權的資源清單和監(jiān)督管理制度。特別需要引起關注的是，意見對如何加強農(nóng)村集體自然資源資產(chǎn)管理、確定產(chǎn)權主體做了比較明確的說明。意見指出，推進農(nóng)村集體所有的自然資源資產(chǎn)所有權確權，依法落實農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人地位，明確農(nóng)村集體所有自然資源資產(chǎn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權，增強對農(nóng)村集體所有自然資源資產(chǎn)的管理和經(jīng)營能力，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對自然資源資產(chǎn)享有合法權益。


  這一點明確了，農(nóng)村集體自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權主體就確定了，今后，涉及這些方面的資產(chǎn)，就必須通過集體經(jīng)濟組織來決定。而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是代表全體農(nóng)民的，組織中的成員都有話語權。也就是說，自然資源資產(chǎn)的使用權轉讓、入股、抵押等，都必須經(jīng)過組織成員的共同研究和討論，在絕大多數(shù)人都同意的情況下才能進行。

  當然，自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權主體界定很復雜，還需要有更多的配套措施與辦法。如農(nóng)村自然資源資產(chǎn)和村集體資產(chǎn)的界限怎么劃分，自然保護地里的采礦權、取水權等方面的權利，涉及個人利益和集體組織利益的關系如何處理等，都是需要進一步研究的問題，也是需要政策進一步細化的問題。但是，不管怎么說，意見的出臺，已經(jīng)在大方向、大目標、大問題方面有了明確和界定，具體操作過程中還有什么需要完善和補充的地方，可以通過制定細則和配套措施來解決。而產(chǎn)權主體的落實，則是自然資源產(chǎn)權制度改革的關鍵，也是自然資源產(chǎn)權制度改革能否向縱深推進的核心。
 

（地一眼編輯：楊為先）

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